不能就腐败反腐败：大国反腐需要“强政府—好社会”
小国之所以往往贫困，决不是因为它小，而是因为它弱。大国之所以繁荣，决不是因为它大，而是因为它强。
—托克维尔
诺齐克曾经主张“最小政府”和“最弱意义上的国家”，“最弱意义国家是能够证明的功能的国家。任何比这功能更多的国家都要侵犯人民的权利”[47]。毫无疑问，即便是在英、美政治理论和实践中，这也只是一种带有清教徒精神和理想主义色彩的“应然状态”。现实生活一如18、19世纪英、美等国场景所示：与“弱小政府”并行的恰恰是“强盗社会”。就治理腐败而言，问题的重点首先不在于政府规模的绝对体量大小，而在于“个人如何为社会的需要服务，社会又如何对待个人，毕竟是文明的、健全的政府关注的全部问题”[48]。英、美等国的历史经验表明：要想走出腐败高发期，对政治领域的腐败与社会领域的腐败必须等而视之、兼而治之。如果忽视了社会改革，如果不能维护社会公平正义，那么，政治领域的改革终将如沙上建塔，国家治理的创新终归是泥牛入海。
1.从“廉政建设单元”到“善政建设系统”
1910年，西奥多·罗斯福在堪萨斯州奥萨瓦托米的演讲中说：
在人类向前迈进的不同阶段，不劳而获与劳而不获者之间的斗争一直是进步的中心条件。亦即今日自由人为争取并持有自治权与将自由自治办法变成打击民意的机制的利益集团之间的斗争。每一阶段斗争的实质内容均不外乎争取机会平等、打击特权，让人人都有于公于私最高质量的生活与公民权。
一旦实现人人机会均等将可见两大效果。首先，人人都有机会一展所长。不靠自己的特权提携，没有他人的特权掣肘，而能将能力发挥到极限，基本上让他和家人劳有所获。第二，机会平等也意味着集体能得到每位公民力所能及的最佳服务。大凡得承受他人特权重担的人均无法对集体做出应有的贡献。
国家效率涉及许多因素。它是节约原则普遍应用的必然结果。一个国家的成败归根到底悬系于此。国家效率不但同自然资源和人有关，同体制机构亦同样有关。一个州为了州民工作必须有效，一个国家为了全民亦然。[49]
为什么综合治理腐败必须要用“社会福音”代替“财富福音”？
美国学者Andrew Wademan在研究美国进步时代（1880—1920年）的政府改革后指出：温和的改革虽然无助于在短期内改善贪污情况，但长期的缓慢改革却能将贪污消除。由社会力量推动社会运动、改革社会政策，逐步解决进步时代的社会问题，对于弥补转型期政府能力不足和公共服务“真空”有重要意义，对于压制腐败空间也大有裨益。美国学者John M. Herrick 认为，当时美国的公民社会力量主动关注弱势社群，推动了各项社会政策改革，如建立“安置之家（settlement house）”解决农村和欧洲大陆移民的城市居留问题，并与大学合作改善新移民生活。这促使一些州政府兴建公共房屋，解决市民住宿问题。新闻工作者透过自己的报道，揭示了当时急剧工业化与都市化下的社会黑暗面，迫使政府放弃其固有的不干预政策，积极管制药物、肉类生产及禁止酒精生产等。法院亦开始参与限制工人的工时及保障工人权益。社会科学相关学科的发展进一步推动了对社会问题的认识及社会政策的发展。“时至今日，美国争取更好社会保障制度的人士还在追随进步主义的步伐。”[50]与之相比，宗教界人士以社会达尔文主义为基础散布的所谓“财富福音”，分明是在为强势群体巧取豪夺“贴金”。大主教威廉·劳伦斯认为：“财富能使人更和蔼可亲、更愉快、更无私、更像基督。”著名的拉塞尔·康韦尔牧师在布道中公然宣称：“我不放弃自己的主张，对穷人只寄予同情，但值得同情的穷人却很少。同情一个因有罪恶而被上帝惩罚的人，那就意味着在上帝进行正义的惩处的时候帮助了他，这种举动毫无疑问是不对的。”[51]显然，为少数人服务的“财富福音”，正是让多数人受苦受难的原因。因此，只有用看似温和的“社会福音”代替甚嚣尘上的“财富福音”，才可能再造出提高大多数人幸福指数的“好社会”。
就腐败说反腐败，可以说腐败分子只不过是“不劳而获者”的一个代表而已。而跳出腐败说反腐败，则应当立足于“让人人都有于公于私最高质量的生活与公民权”，着眼于提高“国家效率”、改进“体制机构”并“实现人人机会均等”。正如一位德国学者所说：“反对腐败、对公务员和政客进行制约需要社会长期不懈的努力。难以想象仅靠智力方面的努力就能达到消除腐败的目标。热心公益的人们所拥有的勇气和社会风险精神仍然是将腐败保持在低水平的先决条件。但是社会面临的风险需要得到全面、彻底的管理。”[52]
在英国现代早期的社会变革当中，虽历经17世纪的“白银时代”[53]和18世纪工业革命的“黄金发展”取得了巨大成就，但也付出了沉重代价。“而英国普通民众正是这种沉重代价的承受者。在经济利益、政治权益重新分配、重新发牌的过程中，获得利益权势的是英国的贵族、乡绅、富商和资本家。普通民众，尤其是下层民众却是被损害者和被侮辱者。”[54]应当说，第一次工业革命是英国从传统社会向现代社会的转型期，也是国家治理结构和社会分配结构的“重组期”。“赶不上时代”的“全部国家政治、经济、法律、宗教等种种情形”，必须“要整个改组”[55]。
与腐败高发互为表里的，恰恰是国家重组和社会分配中的结构性问题，即不仅仅是政治领域的腐败问题，还包括经济领域的利益冲突、社会领域的公正缺失和文化领域的道德滑坡等。正如C.希尔所说：“群众究竟从革命中得到了什么呢？消费税、免费住处、抢劫、征兵；而不是固定的公簿持有权、地契的废除以及对工业手工匠抵制顾主的保护。”[56]具体而言，以当时的英国“物价革命”为例，大麦、燕麦等民众主要食品原料价格上涨了7—8倍，家禽和肉类上涨了6—7倍，木材上涨了5倍，皮革制品为4.5倍，纺织品为3倍。与此同时，劳动力价格上涨缓慢，以实际购买力而论还大为下降。[57]
因此，对于“既无权又无势”[58]的底层民众，与其说治理腐败需要一种单线条、窄领域的廉政建设行动，不如说更需一场多维度、系统性的善政建设革命。除了抓几个贪官污吏之外，必须把解决分配不公、贫富分化等问题摆在更加重要的日程。这就是诺思所说的：“在整个历史上，当人们需要在国家—但可能具有剥削性—与无政府之间做了选择时，人们均选择了前者。几乎任何一套规则都好于无规则。”[59]
对于一个大国而言，腐败治理的顶层变革路径显得尤为重要。这就如同尽管迟至19世纪中期英国工业革命完成之后，英国贵族地主还拥有着不列颠六分之一的地产，占据着政府中的许多职位和控制着议会中不少议席，但他们却在与新兴资产阶级和底层民众的多方妥协中建立了“共识政治”，在温和渐进的社会变革中避免了严重的社会动荡和解体。而要“将政策的一个宏观态与另一个宏观态联系起来”，就要“强调制度和结构的重要性，同时使人们回归国家”[60]。虽然顶层变革有的是主动作为，有的是被动而为，但关键是顶层要拿出变革政治制度、调整政治结构的智慧、行动和决心。有时，甚至需要顶层进行“自我革命”，或者说主动“革自己的命”。
20世纪初英国工党领袖艾德礼曾喊出“上院是不合时代的机构”的著名口号，并把矛头直指“它是一种以特权和财富为基础的社会的自然体现，但它同现代的民主是不相称的”[61]。“废除上院”的激进改革呼声空前高涨，民众对特权贵族的不满与日俱增。但英国政治变革的事实却是，从1880年代以来，英国贵族已经悄然发生着积极持久的结构性变化：从一个权贵地主阶级群体，缓慢平和地演变成“包含着土地贵族、资产阶级财阀、中产阶级代表和少数平民代表的混合体”[62]。
这正是一种顶层变革的智慧体现：与其等着别人来砍下自己高贵的头颅，莫不如自己低头摘下冠冕并主动与人分享荣耀。
时至今日，美国的社会贫富分化仍然极为严重。2009年美国“克拉克经济学奖”的获得者伊曼纽尔·塞斯持续关注此事，并根据美国国税局公布的纳税材料建立了一个横贯百年的长期收入分布数据库，结果发现1931年以来美国的高收入者收入分布呈现U型特征：美国收入较高的10%的人口收入占国民收入的比重达到了20世纪30年代大萧条以来的最大额48.5%；其中的前1%人口的收入份额达到21.8%，比1980年增加了1倍多；而最高的0.1%的人口（约30万人）的收入份额相当于1.5亿低收入人口的全部收入。值得注意的是自20世纪80年代以来，少数人收入份额的快速上升趋势，表明收入不平等程度加剧。[63]此外，基尼系数的变化也说明了这一点。美国基尼系数从1968年的0.386上升到2007年的0.470，收入最高的20%和5%的人口的收入在1968年总收入中分别占到42.6%和16.3%，到2008年变成了50%和21.5%[64]，可谓富者愈富。
美国学者伊丽莎白·桑德指出，19世纪晚期、20世纪早期，“美国进步时代所呈现出的问题和中国现代问题极为相似。特定的环境也给予改革更多的机遇和挑战”。她深入研究了当时“‘净化’政治过程以去除贪腐，并且重夺政府以使其服务于更广泛的公共福祉”的情况，着重探讨了通常研究所忽视的“政府若干核心的、决定性的改革所构成的进步运动”。对于所谓有着悠久的“反国家传统”的美国而言，进步时代及其以后15年的“国家扩张” 有三种模式：一是社会驱动模式，即公共智囊团、记者和进步牧师等社会力量“填补”和充当了改革机构；二是国家驱动模式，即认为“进步主义运动的主要发起者并不在政府之外，而在政府之内”，并“主要围绕总统及几个关键政府部门的活动者”展开；三是国际社会影响模式，即认为“1880年代各种理念的国际性传播”导致“新政策的集思广益”，推动了“国家发展发轫于新法规和制度的创设”。鉴于美国当时的情况与当代中国遇到的问题有着不少相似之处，“两者都需要推出一系列旧体制无以提供的全国性的法规和制度”，并且“要为改革之路扫清障碍，以开启一系列的进步路向”，桑德最终给出的建议是：“中国需要一个国家驱动的进步时代。”[65]
事实上，我们需要的是这三种模式的兼容、优化和集成创新，即充分调动社会与国家的“双重动力”，充分利用国内与国际的“两种资源”，建构起“多维善政”的大系统，而不是“单一廉政”的小格局。
黄仁宇从中国“历史的长期上的合理性（long term rationality of history）” 中也深刻反思道：“一个古老的帝国，要变成现代的国家，必需组织成为一种运动，透过政治、经济、法律、思想和社会诸部门，使全国人民一体卷入，才有改革的希望。”[66]各国的腐败治理实践更是直接而清晰地表明，“通过在不同战场的斗争（例如精简政府，公共决策分权化，公有财产私有化，或者提高竞争），腐败并未消除。腐败是一个真正的新挑战，它需要新颖的答案”[67]。这就如同治理受贿者固然重要，打击行贿人亦不可或缺；防止强盗资本家窃取国库固然十分重要，防止收入不公平造成的贫富分化亦需高度重视；惩治政治领域的腐败问题需全力以赴，治理商业贿赂也需持之以恒。
从另一个角度说，现代公共治理的基本要求是政府、市场和社会各居其位、各尽所能，因为“只要以上三者中有一者居于支配地位，社会秩序、民主和正义就不可能发展起来。一个多元社会若想维持，他们之间的平衡必不可少”[68]。可以说，在全球化背景下治理腐败，要在“政治（国家效率）—社会（机会均等）—市场（劳有所获）”的宏阔治理格局中寻求公共权力的最佳边界，寻找公共服务的最好路径，并寻获公共利益的最优实现方式。这就必须“以公共空间、私人空间、商业空间与政府空间的分布及国家政策在政府、市场与社会中的倾向为依据”，重视和处理好政府与社会及市场之间的关系。
2.砍掉达尔文“丛林”：靠社会改革和公共救济孵化“廉洁之卵”
“镀金时代”的政治保守主义和政府保守做派，说到底是一个少数人精心炮制的、遥不可期的“美国梦”。如同拥有话语权的精英阶层宣称自由竞争是经济生活的最高法则一样，保守势力号称理想政府只实行最低限度的政治控制，在自由放任中给予个人以最大机会。[69]人们谈论国家干预和宏观调控所代表的“最低限度”含义，与信奉家长制统治或空想社会主义革命相差无几。隐藏在时代背后的一个或易忽视的问题是，如果政府“过于弱小”，频频出现对转型期社会矛盾的“体制性迟钝”，那么，社会就有可能迅速蜕变为盛行“丛林法则”的乐园，市场也就可能迅速演变为强盗资本家们不择手段一夜暴富的“赌场”。
英国学者苏珊·斯特兰奇（Susan Strange）在《赌场资本主义（casino capitalism）》一书中，开创性地对这一延续至今的趋势作出精彩论述。她认为现代资本主义体系已具备了赌场的所有要素：赌徒、赌具、赌资、筹码和赌场的规则，每天卷入其中的资本之大，运转速度之快，均属前所未有。此外，它也像赌场一样充满了投机和风险，极少数人能一夜暴富，多数人越赌越穷。每一人都毫无选择地被卷入其中，不得不面对诸如银行倒闭、金融欺骗、政治腐败、洗钱等问题的侵扰。[70]
在19世纪中后期，美国“强议会—弱总统”的政治格局之下，代表保守势力、被称为“百万富翁院”的国会掌控着国家实权，总统被架空为“国会操纵的机器”。[71]在这种政治大气候下，英国人赫伯特·斯宾塞的“社会达尔文主义”自然而然地找到了最大的市场，为政治保守、经济垄断和社会不公提供了“哲学基础”。经过强势阶层和利益集团的联手包装与精心推销，“在资产阶级的世界里，‘生存竞争’是其经济思想、政治思想、社会思想以及生物思想的基本隐喻。在‘生存竞争’的环境中，唯有‘适者’能够生存。适者不仅有权生存，而且有权统治”[72]。从19世纪60年代到1903年斯宾塞去世，其作品在美国销量达368755册，是任何同时代作家不敢奢望的天文数字。当然，这还不包括报刊上刊载的或直接或间接宣传社会达尔文主义思想的大量文章。
然而，在斯宾塞的老家英格兰，即便是在社会严重分化的18世纪，也出现了“斯品汉姆兰救济制度”和“济贫院体制”，全国每年用于济贫的金额在100万英镑以上。尽管它首先是一种地方政府责任，但也带动了在各政府机构中任职或主持慈善机构的贵族名流的社会捐赠。[73]并且，作为“上层阶级” （the upper class）的英国贵族是世界史上少有的能够在适当的时候作出适当退却的阶级，因为他们懂得一个道理：
保存自己的利益的最佳方法是与别人分享利益，在妥协中谋求自己的存在。英国之所以在现代化的社会转型方面取得成功，避免了革命的震荡，赢得了社会的平稳发展，英国贵族的远见、勇气和妥协精神是不可抹杀的。[74](https://www.daowen.com)
达尔文主义为何会让社会丛林化？
社会达尔文主义是将达尔文进化论中“物竞天择”思想应用于人类社会的社会理论。英国哲学家赫伯特·斯宾塞是这一思潮的开创者，其基本观点是：人类社会如同生物有机体一样逐步进化，最终发展目标是一种理想的静止状态。人类社会必须通过自然选择才能达到这种理想状态，即如生物进化一样实现“优胜劣汰、适者生存”的社会进化，直到静止状态出现。那时社会进化停止，政府作为多余的东西自行消失，人类自动获得最大的幸福。这一理论对于美国“镀金时代”无异于是一针兴奋剂。强盗大亨的不择手段和巧取豪夺，成了社会进化的标志；社会的严重贫富分化和利益冲突，成了自然选择的结果。因此，社会达尔文主义“为美国当时的实践找到理论根据，立即受到了热烈欢迎”。[75]达尔文、斯宾塞也因此在美国享有着“至高无上的地位”。[76]此外，“社会达尔文主义极度契合美国企业家的脾性”，成为拜金主义、极端利己主义者的“财富福音”。国家援助“弱者”被渲染成破坏了自由放任哲学和“破坏”了个人自由，把“弱者”和“劣者”留下来被宣称是延缓了社会进化过程。相反，那些贪污受贿、巧取豪夺的腐败分子和强盗大亨则被视为“成功人士”，其违法犯罪行为被包装成一夜暴富的“美国梦”。[77]安德鲁·卡内基说过：竞争未免残酷，但却是最好的竞赛，因为它保证各个部门能贯彻适者生存的原则。[78]铁路官员希尔则宣称：大铁路公司兼并小铁路公司，体现了适者生存。[79]于是，腐朽而浮躁的社会氛围导致社会道德危机愈演愈烈。无怪乎美国著名思想史家V.L.帕林顿说：“斯宾塞的思想路线像高速公路一样宽阔，美国人的思想在本世纪末则是跟随着他的思想路线。”[80]但与其说是社会达尔文主义制造了“镀金”的美国，不如说“镀金时代”的美国就是一片达尔文化的“社会丛林”。
经济史家菲利斯·迪恩估计，在1700—1780年，英国国家的总产出增长了67%，到1800年增长了151%，英国将同时代的国家远远抛在了后面。有人测算说：工业革命前，第1000年人类的生产能力才增长一倍，而工业革命后则加速翻翻。[81]由此，有了巨大的公共财政的支持，用于全民医疗、教育、就业、救济等方面的民生性、保障性开支提升了公共福利均等化水平，从而在很大程度上弱化人们对分配不公、贫富分化的焦虑和不满情绪，从而避免了腐败泛化情绪的蔓延。
但到了19世纪美国“镀金时代”，政治保守主义、经济自由放任主张和社会达尔文主义“三流合一”，使得政府在充斥着垄断、兼并、欺诈和堕落的经济社会生活中碌碌无为。1878年，海斯总统的国情咨文堪称这个时代的某种政治代言。他宣称自己确信政府的自我约束是工业和商业发展的前提：“让大家知道我的立场吧，在未来的几年里，这个国家的企业不会受到政府的不良法律来干扰的。如此才能造成一个健康的、持续的商业繁荣。” [82]
然而众所周知的是，“强盗大亨”和“城市老板”们的所作所为，“另一多半美国人”作为弱势群体的生存境遇，切切实实地证明了这种“商业繁荣”的虚伪性和破坏性。更何况，“迄至近世，也还因银行的立法、货币政策、反托拉斯、跨州商业及社会福利等问题，发生无数纠纷”[83]。可以说，一个“慈善不足”的社会往往是“公正缺失”的社会，而一个“公正缺失”的社会往往是危机四伏的腐败天堂。
美国虽在第二次工业革命中强势崛起，但却直面了忽视社会领域改革的巨大教训。与此同时，“一个发挥不了作用的社会不可能赢得人们对它的忠诚”[84]。正如美国著名学者、联合国和平奖获得者艾伦·维恩斯坦等人在总结美国“镀金时代”历史所指出的：“过快的发展速度其实对任何人都没有好处”，因为大量的“社会疾病”将“蹂躏”大多数人。[85]也就是说，经济高增长并不能天然地带来社会福利高增长和公共服务的大改善，甚至很可能是适得其反。哈耶克也曾坦承道：“特别是与社会主义相对照，我们可以说自由主义只关注交换正义（commutative justice），而不关注所谓的分配正义（distributive justice）或现在更为盛行的‘社会’正义（social justice）。”[86]
回顾“镀金时代”的美国，尽管统治集团中的改革派力量曾经试图进行一定的顶层治理，如海斯、阿瑟等总统均以公务员改革为核心推行了政治领域的一些持续变革，采取考绩制择优录取公务员、废除了公务员把一部分工资交给任命他们的政党等。然而，“这些改革虽然受到欢迎，但仍没能改善‘镀金时代’不公平的社会现象。从1865年到19世纪90年代，与当年逃避废奴问题一样，美国政客竭力回避移民、城市化和工业化等麻烦问题。最终，经济危机和人民党的抬头，才迫使政治阶层关注那些30多年来一直被忽略的问题。”[87]这些长期“被忽略的问题”，恰恰是关于“社会疾病”的问题，也就是社会领域因贫富悬殊、社会分化所映射出的“分配正义”问题。
社会公平正义越得不到保障，意味着社会改革越滞后；社会领域的不公正等问题越严重，也表明政治领域腐败治理将越困难。实践表明，“减少累积性不平等和增加大众政府可能性似乎有两种方式”：一种是由哈林顿在英国、卢梭在法国、杰斐逊在美国提出的，通过减少政治资源分配中的不平等的程度，如土地再分配、税收改革、扩大教育机会；另一种是把存在的不平等加以分散，这似乎是美国和其他成熟的工业化国家中存在的模式。[88]不论是累积性不平等，还是弥散性不平等，都将成为社会公平正义的最大障碍。相反，在一项以18个西方民主国家为基础的研究中发现，“更加平等的收入分配和更加慷慨的福利支出，与强大的工会和成功的社会民主党存在关联”[89]。
梁启超先生论及时代思潮时曾经说过：“凡‘思’非皆能成‘潮’；能成‘潮’ 者，则其思必有相当之价值，而又适合于其时代之要求也。”[90]问题在于，社会达尔文主义的思潮只是对少数人（强势阶层）“有相当之价值”，只是适合于“镀金时代”之要求。如果“生存定义权力和力量，权力和力量诠释生存” 的信条甚嚣尘上，听任“社会达尔文主义者以‘物竞天择、适者生存’的原则为美国垄断资本及其扩张主义政策张目”[91]，那么，弱肉强食、欺良霸善、穷奢极欲等社会丑态和贪赃枉法、徇私舞弊等腐败恶行就难以禁绝。
更为关键的是，人们突然发现，19世纪“美国根本就不拥有一个社会和政治思想库，可以从中借鉴足够的指导、主旨和立法，来系统地应用于工业和城市的痼疾。政府活动是零散、脱节和软弱的。当时，以及今天，很少有思想家致力于或有能力来发展一个全面的理论，来为统一意图、政治和政府的一个理论提供知识基础。”[92]在“举世皆浊”的思想混乱中，即便是再清廉正直的官员，也无法在这样的政治生态中单生独存。相反，“凭借集体政治行动来重构社会，你就能改变自己的命运—是的，你自己的命运”[93]。
3.顶层变革：有作为的政府，负责任的社会
恩格斯指出：“国家权力对于经济发展的反作用可以有三种：它可以沿着同一方向起作用，在这种情况下就会发展得比较快；它可以沿着相反方向起作用，在这种情况下，像现在每个大民族的情况那样，它经过一定的时期都要崩溃；或者是它可以阻止经济发展沿着既定的方向走，而给它规定另外的方向—这种情况归根到底还是归结为前两种情况的一种。但是很明显，在第二种和第三种情况下，政治权力会给经济发展带来巨大的损害，并造成人力和物力的大量浪费。”[94]亚伯拉罕·林肯曾经提出：我们究竟是要一个强大到足以威胁人民自由的政府，还是一个弱小到不能维持和保护人民自由的政府，这是一个永恒的问题。如果政府太弱小，社会领域的各种强势力量（不论是财阀还是黑帮）就可能肆意欺凌弱小，践踏法律和公平正义。一旦形成了这种弱肉强食的“社会丛林”，公职人员的职业操守将薄如蝉翼，社会公众的道德底线被弃若敝屣，整个社会都将被不计后果、不虑长远、不负责任的恶性文化心理所覆盖。
—国弱无善政，国弱无良法
历史是一面镜子，显示出“法律的实际效力总是取决于国家权力对利益集团斗争的结果。这就是法律改变社会的限度”，“对于一个弱国家而言，它在和各种利益集团的斗争中最终都会失败”。[95]16—17世纪经历嘉靖、隆庆和万历爷孙三朝，在三个最“无为”的皇帝手中相继累加形成了明帝国的顶层危机。
韩毓海在《五百年来谁著史》中反复强调一个核心观点：三位皇帝执政期间，皇权与六部官员之间的冲突和矛盾至于不可化解，“上层统治结构的纷争”造成了明中期以来国家行政效率、组织效率的迅速衰败，国家的一切改革非但不能动员官吏，反而因为被官员集团阻碍以致难于实行，最终导致了明王朝瓦解。特别是明朝始终没有建立起像样的国家财政体制和金融体制，皇权与士大夫的争斗始终不能停止，由皇权直接面对千百万小农的“两张皮” 结构也没有改变，在长期表面的繁华掩盖下，中国国力却日渐衰落，上层为“道学”而战，基层又没有组织，政府掌握经济、整合社会的能力于是不断下降。
良好的公民文化对于腐败治理的意义何在？
李普塞特较早系统而深入地分析了竞争性民主的社会条件,在他看来,一定的经济发展水平(包括财富、工业化、城市化、国民教育水平四个衡量经济发展的指标)、阶级状况(中产阶级规模)和政治系统的有效性与合法性是西方民主发展的前提条件。阿尔蒙德和维巴则深入探讨了政治文化与民主稳定之间的关系。在他们看来,特定的公民文化才是稳定民主的前提条件。这种公民文化有助于维持政府权力和责任、公民参与的主动性和被动性之间的平衡,从而有助于民主的巩固。[96]在罗伯特·D.帕特南(Robert D. Putnam)看来,由社会网络、互惠规范和信任构成的“社会资本”,是民主得以运转的关键因素。这些研究成果启示我们：没有良好的社会公民文化和教育文化水平作支撑，许多反腐败的政治改革都难以走到最后。
詹姆斯·麦格雷戈·伯恩斯曾经指出：
人们很早就看到，诸种社会改革和政治改革，即使是那些最终动摇了现存秩序基础的改革，也常常是由社会结构的顶部而不是由社会结构的中层或下层集团所发动的。[97]
因此，位居顶层的执政者“是现代社会中理想的改革者之一”。建构负责任、有作为的执政体系和政府组织，应当是其最为重要的改革内容。正如20世纪美国的马克思主义者所指出的那样：美国之所以有一个“强有力的行政当局”，“是技术专家而不是领袖（即简单的行政官员）在管理着国家，用恩格斯的话来说，是他们‘在看护着社会真正的利益’”。
—社会需底线，社会需救济
19世纪的美国之所以被“镀金”，就是因为权贵阶层虽然凌驾于社会之上，但其道德标准却十分低下。当时，“美国人的阶级现状实际上已经组成了一个社会的金字塔，上流社会在它的顶端，他们无论在哪方面都算得上贵族的标准，只是没有贵族的名号；而且，如果这些贵族家庭与其他国家的贵族通婚，这种联姻势必就会给他们真正的贵族价值以恰当的认可……他们确信自己做一个美国贵族并没有什么不好”[98]。这种“道德缺口”必须加以填补和救济，否则，不但精神家园要荒芜，城市家园也要破败。
在“镀金”的金字塔周围，那些贫民窟正无时无刻不在提醒人们“穷人原子化、社会碎片化”的巨大危机。这一切乱象被熟视无睹，“而我们的冷漠，才始终是最大的敌人”[99]。因此，当美国妇女简·亚当斯获得1931年诺贝尔和平奖的时候，人们开始发现建设一个负责任的“好社会”的巨大价值。因为这位可敬的女士在1886年创办了芝加哥“赫尔会馆”，开创了志愿救助城市贫民的新模式。到1900年，类似的济贫院（贫民宿舍）在美国如雨后春笋般发展起来，总数达到400余个。从她青年时期的艰难探索，到半个世纪后的群起效仿，传递出改造社会的温暖和力量。
此外，关于英、美两国实行累进税制的过程也充分说明了社会正义的重要性。在19世纪的欧洲，“正是在当时处于‘社会改革’领先地位的德国，累进税制的倡导者们首次压倒了反对者，从此累进税制步上了现代发展的征程”。1891年，普鲁士采用了累进所得税制，其税率从最初的0.67%上升到4%。正如哈耶克所描述的那样：“尽管欧洲大陆的一些其他国家很快开始步普鲁士之后尘，纷纷采取了累进所得税制，但是此项运动拓展至盎格鲁—撒克逊等国却花了将近二十年的时间。只是到了1910年和1913年，大不列颠和美国才分别采纳了递进所得税制（graduated income taxes），税率分别达到了在当时令人惊异的数字：8.25%和7%。然而在此后的三十年里，这些数字却又分别激增至97.5%和91%。”[100]于是，只是在一代人的时间里，就实现了几乎所有的累进税制支持者倡导了半个世纪却未能实现的目标，即通过国家调控使社会财富得到更加公正的分配。
这一切，从表面上看似和反腐败直接关系不大。然而，美国最终得以走出腐败高发期的事实却告诉我们：减少一个被生活挤压得没有任何尊严的穷人，就等于减少了一张被“贫民窟政客”廉价收买的选票，更意味着正直的改革派人士的最终当选多了一丝机会！
美国学者研究指出：“在500年近代历史中建立和逐步完善的……整个价值体系，体现这一价值体系的成形因素才构成它的大部分。当我们谈到现存的‘消费社会’时所指的正是这个大框架。”[101]要在资本主义世界体系所型范的“消费社会”中治理腐败问题，必须一手抓国家建设，一手抓社会建设；既集中力量办大事（做强政府），又带着情感做小事（建好社会），这是打造腐败治理长效机制的必由之路。
治理腐败不应成为一种政治“零和游戏”，而应当努力实现一种普惠的社会“共赢”。根据布坎南的观点，“经济关系和政治关系两者都代表着由两个以上的个人进行的合作。市场和国家两者都是手段，合作就通过某些手段而被组织起来并成为可能”，“通过这种手段，所有参与者的‘权力’ 都可以增加，如果我们把权力定义为控制人们所渴望得到东西的能力的话”[102]。问题是当普罗大众的权力意识、参与意识普遍增强之后，随着时代变化将要出现新的社会动员方式和社会改革诉求。但有一点是可以肯定的：人们早已习惯了从社会不公、贫富悬殊等现象背后，去探寻政治体制和国家治理的“腐败原罪”。如在2011年的“美国之秋”运动中，截至当年10月中旬，“占领华尔街”运动已在美国的1083个城市蔓延开来。这场以抨击贫富悬殊和不平等为主要目标的群众运动中，人们以“我们是99%”的视角来指责富人阶层和不公平的分配制度，即诺贝尔经济学奖得主斯蒂格利茨所说的美国“属于1%，由1%所掌握，为了1%”的现状。正如日本学者所说：改变贫富差距的实质是改变游戏规则，而改变市场游戏规则是改变美国经济结构的大问题。因为“从历史上看，美国面临贫富悬殊和腐败之时，民众会起来要求改变”[103]。
总之，就今天的全球治理和公共伦理而言，必须跳出关于腐败的意识形态化认知和厚此薄彼的“妖魔化策略”，因为事实证明没有人能够独善其身：只要贫富悬殊和社会不公存在一天，民众对政策性腐败、制度性腐败和社会性腐败等的指控就将存在一日；如果脱离了为最大多数民众谋取普惠性、均等化福祉的基本诉求，那么，再精妙、再复杂的政治宣言和治理行动都将于事无补。