治理腐败需要顶层设计：怎样破解反腐之难
政治是在现有行动路线中选择最小之恶的艺术，而不是人类社会追求至善的努力。政治是道德上和物质上可能之事物的艺术，这种艺术的实践将使人类能够持续受益，而不是对至善的努力追求。
—迈克尔·欧克肖特
1.顶层理念设计：让“权力天平”归位
在谈到腐败源头时，对美国“镀金时代”进行了深入观察和深刻剖析的林肯·斯蒂芬斯曾有一个著名的比喻：
所有的人都说这人（罪魁祸首）是亚当。可是……亚当却说是夏娃这个女人犯下的原罪，但是，夏娃也矢口否认了，因为她说：不、不是我，是那条蛇……，但是现在我却打算告诉诸位，这名元凶过去是，现在也仍然是—那只苹果。[30]
要治理腐败，应当找到这支“苹果”。而且，经过对腐败现象的实证研究和科学分析，他发现“政治腐败到处都是一样的”，“要使这个体制走上正轨需要时间、能力和大量的公平交易”。
马克思在《路易·波拿巴的雾月十八日》中谈到自然经济基础上的封建社会结构和广大群众时，将其比作“好像一袋马铃薯是由袋子里的一个个马铃薯所集成的那样”。研究腐败和治理腐败的历史，也必须超越过于关注腐败个案的“马铃薯式”研究，关键是找到那些装满了腐败马铃薯的“袋子”。
权力、利益和责任，是政治系统平衡廉洁运行最为核心的三大要素。17世纪以来中、英、美三国的历史表明，这“三大政治要件”的失衡失序，是导致腐败高发期的核心原因。我们不妨将其抽象为“权力天平”的理论模型。
首先，政治清廉的前提是权力天平处于平衡状态（参见下图1）：
图1：政治清廉模型示意图
公共权力应当用于造福社会、造福民众，这是一个基本共识。施政者拥有的权力越大，意味着其所可能创造的公共利益越大，其所承担的政治责任也就越大。当然，如果权力行使者蜕变腐化，其所可能窃取的公共利益（即由公共利益转化成的私人利益）也就相对更大。
接下来，我们看看腐败风险是如何发生的（参见下图2）：
图2：腐败产生模型示意图
权力大、利益大，责任小，“权力天平”必然失衡，腐败风险必将处于高发状态，公职人员腐败必将成为高概率事件。
权力越来越大、利益越来越大，而责任越来越小，“一头沉”的“权力天平” 就很难再回到平衡状态，腐败势必越陷越深、积重难返。
最终，挂在口头的“责任”轻飘飘，捞在手里的“利益”沉甸甸，而本应为天下公器的权力却变成了私家特权—这就是形成腐败高发期的深层次政治原因。
历史已经雄辩地证明，“利益在后面推动着所有种类的德行与恶行”。[31]对于现代民族国家和民主政治而言，“问题不在于何人控制国家，而在于国家拥有何种权力以及何种因素决定了那种权力”[32]。因此，走出腐败高发期，最根本、最现实也最有效的两条路径是：
其一，让公共权力与政治责任挂钩；其二，让政治权力与私人利益脱钩—让“权力天平”复归平衡！
2.权力与责任挂钩：“任命—任务政治”到“使命—责任政治”
所谓“任务政府”，是指各级政府机构和官员之间以“任务”为纽带、以指令为依据来运行，把（被动）完成上级的交办任务作为唯一指针，而不去考量执政的合理性、合法性和有效性。在“任务政府”模式下，看似所有人都在忙于完成任务，但实际上都限于一个巨大的悖论：只对上负责，以满足上级指挥为第一要务；而不对辖区内的百姓负责，不关心本地的实际情况和民吁民呼。举例而言，一个明朝的县官，只对几个决定其升迁的上级官员（如吏部官员、州官等）负责，而不对本县的几万、十几万百姓负责！(https://www.daowen.com)
之所以形成这种“任务行政”模式，主要原因在于“委任政治”，也就是公共职位的提名权、任用权、罢黜权、晋升权等仅只掌握在上级手中。另一方面，在明朝中央集权的财政体系下，“财政权力保持在最高层，而财政责任却落在较低层级人员的身上；财政体系缺乏理性的特征，也延伸到操作层面，导致理论与实践之间严重的不协调”[33]。于是，在人权、财权和事权不相匹配、不相协调的情况下，形成了一种唯上是从的揽功卸责的政治大气候。
19世纪末期，美国的改革派人士就十分忧虑“广大无边的政治权力受到公司老板们的操纵”，并“视这一权力是对代表人民的政府本身的一个威胁”，因为“这些公司只关心赚钱，他们不向任何人负责，对公众不负有任何义务，却超脱于公众的控制”[34]。由此，追求权力、捞取利益成了政治游戏规则。“不负责任的权力是政界老板体制追求的目标，政治老板们想任命和控制市长、州长、市政委员和州议员、法官以及各部门、各委员会，以便能够命令这些傀儡们做一些他们很少愿意亲自做的事情。”[35]
虽然美国存在以竞争性民主为招牌的两党政治，但事实是政党轮替只是一种更大的分赃游戏，非但未能带来责任政治的局面，反倒是不断为利益政治“加码”。人们不得不无奈地承认，“和经济欺诈相比，政治欺诈更难发现也更难控制。但是对负责的和不负责的反对党的区分也许能对公正和不公正的政治竞争作相应的区分”[36]。
可现实往往是事与愿违，倾斜的“权力天平”日渐掌控在少数人手中，为民造福的政治责任和施政义务成了奢侈之谈。1887年，尽管国库充盈，但是当有人提议从中拨出10万美元救济得克萨斯州遭遇长期干旱的农民、帮助他们购买谷种时，克利夫兰却否决了这项议案。他的解释是：
这种情形下联邦政府如果给予救助……会助长他们的依赖心理，他们期望政府部门像父亲般关心他们，这会弱化我们民族刚毅不屈的性格。
然而，就在同一年，克利夫兰用其黄金储备余额给富裕的债券持有者分配盈利（每张价值100美元以上的债券盈利28美元），共支出4500万美元。芝加哥》一书，表达了对为获得特许经营权而贿赂市议员的“掠夺成性的富人” 的愤慨。斯特德在书中特别收录了一幅关于耶稣基督将货币兑换商逐出寺庙的著名油画的复制品，并宣称这些货币兑换商就是“芝加哥最富有最有名的商人和政治领袖”。他直言不讳地指出，这些如货币兑换商“亵渎了寺庙的人” 正是“意指市政府”，“他们应该全部被驱逐出去”[37]。这当然只是一种善意的政治设计和社会理想。因为在现实利益面前，公共权力是“货币兑换商” 最容易收买的对象。
“好商人”为什么会变成“坏政客”？
林肯·斯蒂芬斯在研究了美国19世纪中后期的“商人干政”现象后指出，“好商人”沦为“坏政客”的原因有二：1.一个商人会受到训练从而面对商业上的诱惑并从容处之，但面对政治上同样的诱惑“却是个手足无措的生手”。2.“商业上正确的东西在政治领域却是错误的”。比如纽约的坦慕尼协会负责人理查德·克罗齐在接受质询时坦言，自己“一直为钱袋子而工作”。当然，他也受到谴责并彻底毁掉了政治生涯。这种现象并非个案，当时众多成功的投机商却成了失败的改革派官员，主要是因为他们虽经商业伦理的训练，但并不能胜任政界的工作，因为“政治伦理道德高于商业伦理道德”[38]。所谓“不赚钱的商人是不道德的”，但更多时候“赚钱的政客也是不道德的”。
从国家治理体系和执政体系来说，这是一种权力分配型政权结构，而不是真正的压力分散型、责任分担型结构。因此，其危险是巨大而深远的，正如霍布斯所说：“如果没有对某种强制力量的畏惧心理存在时，就不足以束缚人们的野心、贪欲、愤怒和其他激情。” [39]特别是当底层发生民变动荡之时，整个执政体系的“神经末梢”根本无力做出有力的反应，必将使整个大厦倾颓于一瞬。
因此，再造公共权力运行流程，必须改变（或部分改变）权力分配、官位委任的政治游戏规则，把“任命”与“使命”结合起来，把“任务”与“责任”捆绑起来。孟德斯鸠在数百年前已指出：一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人会无休止地使用权力，直到有界限的地方为止。所以为了捍卫自由、保障民主，为了防治腐败、服务人民，必须对权力进行限制。
3.权力与利益脱钩：“掠夺—透支”型政府到“服务—供给”型政府
1893年10月，英国新闻业者威廉·斯特德来到芝加哥。他被眼前日益膨胀的失业大军、猖獗的卖淫和赌博、逐渐扩大的贫富差距、市政腐败和公众冷漠等景象惊呆了，因此指出“芝加哥堪称是地球上最邪恶的地方了”。造访过这座“对金钱过度贪得无厌”的城市后，他出版了《假如耶稣基督到了
恩格斯在分析18世纪英国状况时曾指出，利益原则首次在工业革命之后成为社会运动的“新原则”：
“政治改革第一次宣布：人类今后不应该再通过强制即政治的手段，而应该通过利益即社会的手段联合起来。它以这个新原则为社会的运动奠定了基础。……利益被升格为人类的纽带—只要利益仍然正好是主体的和纯粹利己的—就必然会造成普遍的分散状态，必然会使人们只管自己，使人类彼此隔绝，变成一堆互相排斥的原子。”“英国工业的这一次革命化是现代英国各种关系的基础，是整个社会的运动的动力。……它的第一个结果就是利益被升格为对人的统治。利益霸占了新创造出来的各种工业力量并利用它们来达到自己的目的；由于私有制的作用，这些理应属于全人类的力量便成为少数富有的资本家的垄断物，成为他们奴役群众的工具。商业吞并了工业，因而变得无所不能，变成了人类的纽带；个人的或国家的一切交往，都被溶化在商业交往中，这就等于说，财产、物升格为世界的统治者。财产的统治必然要首先反对国家，瓦解国家，或者，既然财产没有国家又不行，那么至少也要挖空它的基础。”
权力和利益的勾连，资本和权力的联姻，正是“挖空”国家基础的前提，也是腐败横行的表现。因为可以劫掠利益而不负责任，必然形成一种“掠夺—透支”型政府机制。这就是导致19世纪美国政治腐败堕落的深层危机。林肯·斯蒂芬斯则干脆把这种政治系统直接命名为“叛逆系统”，因为“那些想从人民身上捞取财富的商人们不得不收买人民的领导者。而人民的领导者出卖了人民，背叛了人民对他们的软弱的可怜的信任—因此，我们的美国政府不再是一个民主政府，而是一个财阀政府”[40]。这种背叛了人民利益的政治系统基本上“覆盖”了联邦、州到地方的各级政府，因为“在精英们看来，在国家衰落的时期搜刮财富并维持权力的稳定对他们而言是较好的策略。在某种程度上，这类阶层可能从腐败交易和税收政策中获得租金”[41]。作为进步主义运动时期最知名的“耙粪者”之一，斯蒂芬斯曾力求弄清“总统、国会和政府部门代表的是人民的共同利益，还是代表着一部分人的特殊利益”。然而，经过10余年的悉心研究和广泛调查，他的一个惊人发现是：
“一个事实是总统并不是任何时候都清楚什么是公众利益；而且他眼中的教育不是经济的而是道德的。另一个事实则是总统不得不与参议院和众议院做交易；总统本人也对此直言不讳，声称他经常会对这种交易有如履薄冰的感觉，因为参众两院并非代表了共同的利益。”“这正是最令人难以容忍的贿赂。因为这种做法是以公薪的名义花人民的钱，而不是动用参议院的钱，况且如此作为便仅仅是为了赢得由人民选出的参议员的支持—支持反映人民意愿的议案！这已经不仅仅是贿赂，遮遮掩掩、数目不多的贿赂了。而正是这种做法，引发了现在总统和人民鏖战正酣的腐败体制。”[42]
只有强势垄断利益，才真正算得上是强势阶层。“社会结构的变迁意味着利益在社会结构性分布上的变化，利益的驱动使得人们在政治结构中都尽可能地谋求自我利益的实现和扩大，而权力是利益实现的最重要的政治前提，即只有当人们在制度安排中使自己的利益能够得到代表时，自我利益的实现才有可能。”[43]因此，要避免强势社会阶层和既得利益集团公然窃取国家利益，必须改变“政府（群体）掠夺—权力（个体）透支”的政治运作机制，打掉权力和利益的不当联系，重新回归到政府对“公众需求（感测）—公共服务（响应）”的本来立场。实际上，美国开国元勋华盛顿曾在1789年就职仪式上发出过号召：
国家的政策将奠定于个人道德纯净不变的原则之上，而且，自由政府将因其赢得民心，取得全球尊敬的特征而显示出它的卓越性。我以热切爱国的情感所激发出的心情展望这幅远景。因为真理告诉我们：法理与自然过程中存在着不朽的结合—美德与幸福不可分；责任与利益不可分；诚实高尚政策的真正准则与民众繁荣幸福的真实回报不可分。……在我执政期间，预估执行我的职务所需的费用时，应该就公共利益所需的实际需要为限。
如果腐败治理不能深及利益、碰触利益，或许终将事倍功半。在“利益防贪” 问题上，中国古代统治者的失败教训十分深刻。司马迁曾在《史记》中写道：
太史公曰：余读《孟子书》，至梁惠王问：“何以利吾国？”未偿不废书而叹也。曰：嗟乎，利诚乱之始也!夫子罕言利者，常防其原也。故曰：“放于利而行，多怨。”自天子至于庶人，好利之弊何以异哉![44]
因此，历代中国王朝似乎都刻意回避让素有实用理性传统的中国人适应以经济规律主导社会运行的生活方式，而惯于宣扬“君子罕言利”“小人喻于利”“仁者以财发身，不仁者以身发财”等道德说教，并辅以政治手段使社会远离市场运作来实现王朝的平稳运行，但随着说教渐成迂腐的代名词以及国家政治强制力的疲弱，受到压抑的实用理性原则反而会变本加厉地释放，自利与自足成了“人们唯一也是最后的信仰”[45]。一个又一个封建王朝也将在“不可承受之利益阵痛”中凄惨告终，进入到人亡政息的“历史周期”。
西方学者的研究成果亦表明：“统治者是岁入最大化者，正是在这种意义上，我们说统治者是掠夺性的。”[46]面对可以用权力“掠夺”的诱惑，每一个公职人员都也必须做好经受“囚徒困境”考验的准备：当腐败机会直面眼前的时候，我们是寻求利益？还是坚守责任？