撤县设市有所增加

县级市是我国城市政区建制体系的重要组成部分，也是我国城镇体系的关键支撑。20世纪90年代，县级市设置“虚热”导致了假性城镇化、耕地资源流失等一系列问题，我国不得不在1997年中止县级市审批工作。直到十八大报告提出“优化行政层级和行政区划设置”，重启县级市设置才被重新明确。之后，十八届三中全会指出“完善设市标准，对具备行政区划调整条件的县可有序改市”；2014年《新型城镇化规划》提出“完善设市标准，严格审批程序，对具备行政区划调整条件的县可有序改市”；2016年《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》再次强调，“完善设市标准和市辖区设置标准，规范审核审批程序，加快启动相关工作，将具备条件的县和特大镇有序设置为市”；2017年两会政府工作报告更是明确将“支持中小城市和特色小城镇发展，推动一批具备条件的县和特大镇有序设市”作为年度重点工作任务。实践层面，2012—2016年的五年间，全国共设置县级市12个，虽然每年平均设置的县级市数量近2.4个，较之之前的五年已经有明显的增加。仅在2017年，全国共批准撤县设市就达到了6件，明显增加。按照时间序列，2017年撤县设市类型的行政区划调整可参见表2。

表2　2017年撤县设市类型的行政区划调整

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资料来源：根据民政部《中华人民共和国2017年县级以上行政区划变更情况》（http：//www.xzqh.org.cn/index.php/article-detail-id-9223.html）的相关数据整理。

需要注意的是，虽然当前众多省份的大批县级市设置申请已经是蓄势待发，犹如“一口不断升温的高压锅”，但当前县级市的内涵逻辑以及发展环境等已发生深刻转变，尤其是县级市的空间布局特征正在发生明显变化。一方面，设置重心由东部沿海转向内陆地区。20世纪80—90年代，撤县设市改革主要在东部地区展开。1997年，我国442个县级市主要分布在胡焕庸线以东，东部地区以30%的国土面积集中了全国75%的县级市。至2016年，东西部县级市数量比例变为73：27，虽然总体格局变化不大，但新设的25个县级市中位于西部的有20个，占比80%。显然，西部成为这一时期设市工作的重点地区。在2017年，这一基本趋势依然没有改变，新批准设置的6个县级市中，有4个位于中西部地区。另一方面，设置策略由适应性调适转向战略性引导。以往设市是县域城市化发展到较高水平后对其行政建制进行的适应性调适，而冻结以来的设市工作更加注重县域的发展潜力，尤其是对国家战略的支撑作用，与国家新型城镇化的总体布局相呼应，通过设市释放改革的乘数效应。