四、报告要点
本报告对2016年至2017年全国“市辖区体制”改革的最新情况，以及2016年至2017年关于“市辖区体制”改革的相关学术论文与研究成果进行了梳理。在此基础上，对近两年市辖区体制改革中存在争议的市辖区设置属性与角色定位、市辖区设置的必要性、市辖区设置的规范化问题进行了分析，并提出了市辖区改革的基本思路。
本报告的要点总结如下：
第一，市辖区设置与调整比较频繁。2016年至2017年，国务院先后批复了19个省、直辖市、自治区关于“撤县（市）设区”的申请，共涉及37个“县（市）改区”行政区划调整事项，属于调整幅度较大的年度。2016年至2017年，国务院先后批复了6个省、自治区关于“新设市辖区”的申请，其中，西藏自治区山南市设立乃东区、新疆维吾尔自治区哈密市设立伊州区、西藏自治区那曲市设立色尼区是因原有地区行政建制改为地级市行划建制而增设，其他为在原有地级市区划基础上新设市辖区建制。2016年至2017年，先后有2个城市市辖区合并申请得到了国务院的批复，分别是江苏省淮安市（撤销淮安市清河区、清浦区，设立淮安市清江浦区）、浙江省宁波市（撤销宁波市江东区，将原江东区管辖的行政区域划归宁波市鄞州区管辖）。
第二，2016年至2017年，理论界关于“撤县（市）设区”的研究，主要聚焦于市辖区体制改革目的、改革方式与规范、改革效应几个方面。关于“市辖区体制改革”主要集中于城市化进程中，大城市与特大城市内部市辖区空间结构的调整，特别是针对大城市，普遍认为应在严格控制的基础上，谨慎推动撤县（市）设区，并允许城市连续建成区内的市辖区进行必要的合并、重组；而对于中小城市，应控制撤县（市）设区的发展趋势和中心城区市辖区合并重组行为。关于“区界重组”，研究主要集中于区界重组的实际效应方面，提出了市辖区区界设置与重组需要通过法律的途径进行规范，并且要结合实际城市发展需要来进行调整。
第三，市辖区改革的争议主要集中于市辖区设置属性与角色定位、市辖区设置的必要性与市辖区设置的规范化问题。如市辖区属性与角色定位的基本原则，就要根据市级行政建制的具体情况来决定。如果市辖区的区划与市高度重合，那就应该将其定位于“行政分治区”的属性与角色上。若是原有县或县级市改成的市辖区，其行政区划与市并不重合，则可以将其定位为具有较为独立的、具有一级政权性质的“行政单位”。市辖区的设置并非以职责体系全面、区划面积大、管理人口多为好的标准，市辖区的设置应该根据现实需要规范化。市辖区体制改革的基本思路主要是缩小市辖区的规模，加强市级政府的管理权威，在适当的地区和适当时期可以取消部分市辖区建制。需细化与“下移”市辖区职责，进行市辖区司法机关体制的调整，完善市辖区体制改革的相关法律等，如尽快制定《城市组织法》或《城市管理法》，从法律的角度规范市辖区体制的规范性与合理性。
第四，有关市辖区体制改革设想。主要是基于不同省、自治区、直辖市的情况，逐步将“市”建制同一化，即不存在县级市与地级市，地方行政层级由四级变为三级，县依然保留，作为省直接管辖的一级行政建制。将城市中不同性质与面积的市辖区进行整合，划入市的范畴或与其他区合并，也可以与相应的县整合成为新的区或县。按照这一设想，可以大胆构思将我国省级区划调整为40至45个，以便应对因行政层级减少而造成的行政管理幅度的增加。同时，改革相应的市辖区司法体制。构思市辖区建制的司法机构由市司法机关或省司法机关“派出”，组建类似于“第一法院”“第二法院”的巡回司法机构，实行一个法院对应多个市辖区，或通过合理组合实现多个法院依据不同司法事务对应多个市辖区的机制。
作者单位：南京师范大学公共管理学院、全国民政政策理论研究基地
【注释】
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[11]黄金秀，彭庆，熊雅丽.区划调整对城市农业产业结构的影响分析：以新建区“撤县设区”为例［J］.中共南昌市委党校学报，2018（01）：58-61.
[12]张莉，皮嘉勇，宋光祥.地方政府竞争与生产性支出偏向：撤县设区的政治经济学分析［J］.财贸经济，2018（03）：65-78.
[13]杨林，薛琪琪.“撤县设区”抑或“撤县设市”？——基于市县经济关联度的视角［J］.山东社会科学.2017（11）：132-138.
[14]赵聚军.我国市辖区行政区划调整导向的合流与分野［J］.天津社会科学，2018（01）：77-83.
[15]陶希东.中国特大城市（地级市）县改区：问题与出路［J］.创新，2017（01）：13-20.
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