市辖区体制改革的基本思路

中国的城市管理和行政层级设置必须要遵循中国社会主义政治发展与城市化进程的基本规律，充分尊重中国的历史发展情境与基本国情。所以，市辖区改革的基本思路必须要建立在坚持与完善中国社会主义政治制度的前提下，明确市辖区作为市级政府“助手”和“协调者”的身份，通过统筹规划与具体实际相结合的方式来推进市辖区体制改革。具体而言：

第一，缩小市辖区的规模，加强市级政府的管理权威，在适当的地区和适当时期可以取消部分市辖区建制。市辖区实质上是市级政府为了更加方便现代城市管理而设置的一种“派出性”行政分治区，其主要的职责是为了配合市级政府更好地进行城市的建设、管理，优化城市公共物品与公共服务的供给，在省市政府与基层政府中发挥纽带作用，所以，市辖区的规模从总体上而言不宜过大。如果市辖区规模过大容易造成市辖区体制设置的初衷发生扭曲，无法成为服务于市级政府城市管理与协调上下级政府之间的纽带与中介。另外，如果市辖区的规模过大，相应被赋予的权限也就越大，这样会造成对市级政府领导权威的削弱，还会造成市级政府与市辖区之间“职责同构”问题的突出。所以，市辖区设置与否与规模大小，需要不同地区的城市发展实际情况为参考依据。可在城市发展集中、人口密集的地区设立市辖区，但是要明确市辖区仅仅是一种“派出性”的行政区划，并非一级政权组织。同时，其中相应设置的各办事机构也都应该以该市辖区的具体专业性的工作来进行设置，同样也是以市政府“派出机构”的性质来运行，市级政府可以根据特殊的行政需要对其直接下达指令并进行管理。当城市原有的行政管理目标得到了落实，管理模式进一步确立，管理程序实现规范化后，市辖区及其相关机构则可以进行相应的调整，对其行政区划进行缩小，或在缩小的基础上对两个或几个市辖区进行整合，甚至可以将市辖区建制取消。动态化的市辖区体制有利于城市的平衡发展，甚至可以防止出现市辖区在特殊领域和局部地区权威大于市级政府的情况。与此同时，市辖区规模和职能的缩小也有利于弱化其“属地化”管理的模式，打破行政区划的“约束”，在市级政府范畴中充分实现资源配置的有效性和流动性，提升城市管理的优化程度。

第二，细化与“下移”市辖区职责。市辖区作为市级政府城市管理的助手，可以有效协调基层与上级政府之间的各类社会事务，但是目前大部分市辖区仍然是“复制”市级政府的机构设置与职责体系，并未真正体现市辖区应有的职责特征。市辖区体制改革应该细化职责，市辖区不同于省、市政府，其主要职责不在于制定宏观性的政策与进行顶层性质的决策，而应是执行并落实上级政府具体的政策，并且将各类事务的处理情况和基层诉求向上转达，这才是符合现代政府构建的重要内容。所以，基于此思路，一方面，市辖区不同于市级政府需要过多关注城市中经济发展的宏观情况，甚至市辖区不需要直接进行经济干预，而是根据实际地区和市级政府管理的需要来进行适当的经济调整，为经济发展提供服务。市辖区应该把主要的关注点聚焦于较为具体的职责范畴，如本区域内的基本社会秩序的维护、日常社会生活的服务、文化教育事业的完善以及一些公共事业的发展等。另一方面，市辖区虽然只是一种“派出”性质的行政建制，但是依然需要进行相应的政府职能转变，要向更加基层的政府事务方面转变。我国社会事务与城市管理的最终落脚点是在基层政府，如乡镇、街道，甚至是不属于行政组织的村委会和社区等，基层政府涵盖了城市管理中较为具化的各类事务。在国外，城市中基层的社会事务很多是由社会组织来承担，但是我国因为社会发展的特殊性，更多的相关社会事务的处理职能是由相关基层政府来履行的，而我国基层政府因为事务繁杂、人员数量有限，加之地域广阔、人口众多，所以其履职能力已经接近极限。市辖区就需要通过职能转变将相当一部分职责“下移”，将基层的一些事务“上升”到市辖区的职责范畴中来。这样可以有效缓解城市基层治理的问题，强化各类政策的落实，有效提升城市公共服务和公共物品的供给，为“服务型政府”建设提供更有优势的基础。同时，市辖区职能的细化和具体职能的“下移”可以有效对基层的基本民意和诉求进行搜集和汇总，为上级政府乃至更高层级的政府掌握民意、制定政策提供更好的信息参考。

第三，进行市辖区司法机关体制的调整。市辖区在履行相关行政职能时无法避免本辖区内出现司法纠纷和司法问题，这就需要引入市辖区司法机关的机构设置。现在全国大部分市辖区的区法院和区检察院，是以市辖区作为一级“实体”行政建制来进行设置的，目前，司法机关在市辖区中基本以行政区划为设置单位，但是因市辖区行政区划及管理范畴多与所在地级市重叠，所以，市辖区司法机关完全按照行政区划进行设置并非是完全合理的。当前我国的市辖区规模各异，大到拥有近千万人口的副省级区，小至十几万人口的小型市辖区基本上都设立了相同建制的司法机构，这样实际上既不利于司法机构真正效力的发挥，也造成了司法资源的不平衡与一定程度的浪费。在此之前，广东省中山市、东莞市打破了行政区划限制，设立了跨区域的基层法院和检察院，这种模式可以作为全国大部分市辖区体制改革中司法机构设置的一个重要借鉴。我国规模各异的市辖区，除非特别的市辖区设置如上海浦东新区、天津滨海新区、河北雄安新区及一些较大城市中的市辖区等可以独立设置司法机构，其他很多的市辖区均可以实行跨区域的司法机关设置模式。具体而言，就是市辖区建制的司法机构由市司法机关或省司法机关“派出”，组建类似于“第一法院”“第二法院”的巡回司法机构，实行一个法院对应多个市辖区，或通过合理组合实现多个法院依据不同司法事务对应多个市辖区的机制，这样不仅有利于提升司法效率、节约司法资源，还可以加强司法机关内部人员及资源在市辖区层面上的流动性，实现司法的进一步独立和公正，使其摆脱市辖区行政干预和影响。根据我国法院和检察院机构设置存在一定差异的实际情况，可以将该方案首先在法院推广，进而向检察院层面推动。(https://www.daowen.com)

第四，完善市辖区体制改革的相关法律。目前，市辖区体制在法律层面的实际职能与法律的地位都不是十分明确和清晰，这直接导致了市辖区职责模糊、条块冲突明显、职责同构问题突出和市辖区之间过度竞争等现象。进行市辖区体制改革的最基础的办法就是要制定相应的法律、法规，其中，最为基础的法律就是《城市组织法》或《城市管理法》。该法律的制定对于市辖区的设置目的、行政地位、行政职能、区划之间的关系、与上下级政府的关系和整合、撤销方式等都应有具体而明确的认定，该法律的制定与出台直接关系到市辖区体制改革与长远发展的根本。与此同时，还应该出台一系列相关法律、法规，如针对市辖区权利与责任、市辖区横向与纵向交流、市辖区区划与职能微观的调整方式等，都应该做出具体规定。市辖区体制改革的科学化、合理化和规范化归根结底都依赖于相关法律、法规的出台与执行，这是市辖区体制改革思路的重要基础。

第五，关于地方政府层级设置改革的构想。当前我国除了中央政府之外，还设有四个层级的地方政府，从省、自治区、直辖市到地级市、地区，再到县、县级市、市辖区，一直到乡镇和街道。截至2017年，我国共有31省级政府建制、294个地级市、1355个县、962个市辖区、363个县级市、117个自治县、10529个乡、21116个镇、8241个街道。^[19]这些政府的数量与层级虽然是历史沿革的结果，但是也严重增加了行政成本、降低了行政效率，甚至因为行政层级过多，造成了中央政策落实的难度，这就需要对现有行政层级进行调整。笔者从研究市辖区体制改革与政府职责体系方面入手，认为可以将中国的市辖区经过整合，依托原有县级政府的基本实体建制，使其成为一级政权组织，并且在特定的时候可以重新称之为“县”或“市”。与此同时，其他的县、区与县级市可以同时进行相关的整合，形成全新的地方政府行政组织层级，可以用“县”或“市”来命名该行政建制。而原有地级市建制，可以在整合其与市区高度重合的市辖区的基础上，整合为与改革后“县”或“市”平级或高其半级的行政层级，实际行政建制中则不再保留“地级市”的行政层级，地方政府行政层级由四级变更为三级。

改革后的县、区和市在统一名称之后，划归所在省统一领导。例如，原有A市为地级市，下辖2个县级市B、C，1个县D，3个市辖区E、F、G，其中G为原县级市所改。通过行政层级改革，可以将市辖区E、F与地级市A整合为新A市，B、C可以整合，也可以独立成为新B市、新C市，D县可以与G整合或独立成为新D县或新D市，而G则可与其他城市或现有的行政组织拆分、整合，也可以独立成为一级建制，如G县或G市。这样就会形成3个左右的新市和新县，它们共同划归省级单位领导。其中A市的级别可以与其他整合后的市与县平级，也可以高出其半级。这样就可以将原有的地级市建制虚化或撤销，将我国地方政府行政层级改革为三级，充分优化管理幅度，整合资源，提高行政效率，减少行政成本。值得注意的是，该设想涉及的范围较大，可以考虑从中东西部不同的地区选择试点进行试验，以求在实践中适时调整设想中的不足。

还有一点值得注意，这一改革设想虽然目的是减少行政层级，但是却会增加行政区划的数量，由此，一些市、县、区数量较多的省份，如江西省、河南省等则会显得压力过大，对人口数量较多的省份也会形成较大的管理压力，如广东省等。所以，在此基础上不妨再大胆构想：将我国的省级区划重新调整为40至45个，以此优化行政区划与行政层级，提升行政效率，减少行政支出，而这一数量的省级区划是完全在中央政府管理能力之内的。至于省级区划的具体调整构想与方案则暂不在此报告中论述。