1950—1962年间缅甸与美国关系
缅甸与美国建交后,得到了美国的一些援助,但缅甸不愿追随美国亚洲的冷战政策,两国保持了外交关系,但相互关系随冷战局势变化呈现出较大的波动。
(一)双方关系的主要特点
从1948年缅甸独立后到20世纪60年代初,美国与缅甸的关系的特点是波动起伏,时好时坏。这主要表现在美国一方面对缅甸进行援助,积极发展与缅甸的关系;另一方面缅甸对美国的附加政治条件的援助并不是全都“买账”,致使双方关系起伏不定。[3]
1.缅甸的道路选择与美缅关系的起伏
冷战初期,美国出于防范东南亚地区共产主义扩张势力的考虑,积极援助处于薄弱环节的缅甸。此时,缅甸国内经济发展也急需美国的支援,因此也十分愿意接受美国的援助。1950年,美缅两国签订了一项“经济合作协定”,此时美国对缅甸的援助并没有附加任何其他条件。但是这样的好景不长,美国于1951年制定了《双边安全法》,此后带有一定政治条件的援助成为美国对缅援助的新形式,为此缅甸拒绝了美国的援助。随后美缅又签订协定,缅甸认可了美国法律的精神与《联合国宪章》规定的和平原则一致,因此又接受了美国的援助。此后,缅甸对美国的态度时好时坏。1962年奈温上台后推行“缅甸式社会主义”道路,拒绝美国附加条件的援助,两国关系因此进入了这一时期的低谷。
2.美国对中国政策以及美缅关系的波动
美国杜鲁门政府对缅甸的政策也受到中国局势的影响。在新中国成立后,美国对缅甸的政策是围绕着其反华战略而开展的。美国对缅甸的援助构成了美国对缅关系的核心。1948年6月21日至26日,美国在泰国首都曼谷召开了驻远东各国外交官会议,在这次会议中,特别分析了缅甸的局势,认为:“缅甸的共产主义活动明显动荡不定。它发展很快,表现出冒险主义与其他形式的目无法纪的迹象。”[4]而在缅甸方面,缅甸国内除了缅甸共产党起义之外,还有克钦族武装叛乱等诸多问题,对于缅甸政府来说,美国的援助是必需的,而且美国政府也有意帮助缅甸政府维护缅甸国内局势的稳定,以便能够把缅甸“改造”成为反华基地。在此情况下,缅甸接受了美国的经济和技术援助。1950年2月,经过一系列的挫折,美国终于派出了杰赛普使团出使缅甸,与吴努政府商讨美国所关心的诸多问题,比如缅甸现阶段的经济状况、缅北形势、缅甸政府与少数民族武装克钦族武装之间的关系等等。但是此次访问双方并未达成对缅甸援助的协议,随后,3月23日到4月初,美国又派出格里芬使团对缅甸进行访问,但是同缅甸官员进行会谈后,并未取得多少效果。5月,杰赛普使团第二次访问缅甸,吴努政府要求美国援助缅甸5000万美元,杜鲁门政府并未回应,却给缅甸开了6000万的“空头支票”。
3.朝鲜战争及美国与缅甸关系的起伏
朝鲜战争爆发,美国大大加快在东南亚建立军事同盟体系,其目标由遏制苏联明显地转到了遏制中国。美国对缅甸的政策是,以经济、军事援助将缅甸逐渐纳入其战略轨道上。朝鲜战争大大加强了杜鲁门政府对缅甸的战略关注及其政治形势的研究。[5]基于对缅甸“脆弱性”的担忧,美国开始直接扶持吴努政府,对吴努政府进行了多方面的援助。除了经济援助外,缅美之间还进行了军事方面的合作,同时也在缅甸进行文化渗透,防止共产主义势力渗透到缅甸。[6]
(二)美国对缅甸关系的政策及其出发点
这一时期,冷战是美国外交的轴心。美国对缅甸政策受到这一轴心的影响。
1.美国对缅甸政策的出发点
这一时期的国际环境促使美国将主要精力都集中在防范共产主义在国际社会中的扩张上,因此在东南亚美国把缅甸看作是对抗社会主义阵营的“棋子”,对缅甸主要实行“反共援缅”的政策。在美国看来,美国政府希望其对缅甸政策能够有助于美国的反华战略,1948年6月美国亚太地区的外交官会议中分析了缅甸的局势,认为:“缅甸的共产主义活动明显动荡不定”,[7]还有克钦族武装叛乱等诸多问题,美国需要帮助缅甸政府稳定局势,以便将缅甸作为反华基地。美国认为缅甸是“东南亚反共前线最薄弱的环节”,[8]这样“援缅制华”也是美国对缅甸政策的一个重点。
2.美国对缅甸政策的特点(https://www.daowen.com)
总结起来,在1948—1952年期间,美国认为其“反共援缅”的对缅甸政策的“应当行为”可概括为四点:
第一,借助援助手段,在经济与军事援助方面积极增强吴努政府镇压“缅共叛乱”并应对中国共产主义“威胁”的能力;
第二,合作关系的发展。缅甸国内反抗吴努政府的少数民族不同反共集团是美国发展合作关系的主要对象。为了在共产主义有以下行动时有效地激发其作用,美国还筹建“适当的”各少数民族武装之间的共同组织,使之成为可靠的“反共”抵抗集团。
第三,倘若中国对缅甸发动一次公开的进攻,美国应当支持缅甸向联合国呼吁,并利用军事行动作为“一次联合国集体行动或与英法与其他任何国家联合的一部分”来加以对付。
第四,必要时应适宜地在中国境内、朝鲜或者东南亚地区利用国民党的军队,以此应对“反共”的需要。[9]
(三)缅甸对美国关系的政策及其出发点
缅甸重视美国,需要与美国发展关系获得援助等支持;但缅甸在发展与美国关系时非常担心自身的国家主权和国家安全受到威胁。
1.缅甸重视美国
1948年缅甸独立后很快与美国建立了外交关系。从缅甸来看,缅甸领导人希望与大国特别是英国、美国结盟来维护国家安全、民族独立,希望通过与大国的结盟来解决缅甸共产党、少数民族的武装对峙及社会动荡,发展国家经济。由于英国和美国都无暇顾及缅甸及其要求,缅甸与大国结盟的外交未果,但缅甸与美国之间的双方关系却得以保持。在吴努时期,缅美关系比较“平淡”,缅甸注重美国是否能够提供重要的援助,美国注重缅甸是否能发挥对抗社会主义阵营的“棋子”作用。
2.缅甸对美国的担忧
缅甸很快对美国的援助感到担忧和失望。1949年12月,吴努提出了“中立和非结盟”的外交政策,走一条独立的、不与任何国家集团结盟的路线。[10]20世纪50年代,缅甸获得美国约1.1亿美元的经济援助。[11]但由于美国的援助附带一系列的条件,美国的一些援助后来被缅甸拒绝。1954年缅甸拒绝加入“东南亚条约组织”,美国将缅甸拉入反对共产主义、遏制中国的阵营的企图破产了。
3.外交定位的巨大差距
总体来说,这一时期的缅美关系的发展并不是一帆风顺的,这和双方之间对自我利益的定位和认知上的差异有着很大的关系:缅甸把美国看作是能够提供援助的外部“友好国家”,而美国则把缅甸看作是对抗社会主义阵营的“棋子”。利益定位冲突和认知差异的结果使得该时期的美缅关系呈现出波动起伏、时好时坏的特征。[12]