1988—2010年间缅甸与美国关系
由于冷战结束与缅甸1988年政权变化和1990年大选事件的“叠加”效应，美国在冷战“得胜”的强势下开始以其“民主”外交对缅甸进行长期的制裁和压力，美国与缅甸关系进入一个持续的紧张、压力时期。
（一）双方关系的主要阶段
美国对缅甸外交行动有这样几个特点：第一，高密度的“首脑外交”与“灵活制裁”双轨并行；第二，“人权”问题不再是美缅关系的首要议题；第三，依然坚持人道主义援助，但是更加注重多边力量的运用，并向缅甸草根阶层进行有效渗透。[24]1998年到2010年间，美国与缅甸关系呈现出持续急剧、持续恶化和长期紧张的状态，两国关系有以下几个主要阶段。
1.1988—1996年，美国对缅甸的持续制裁和压力
1988年缅甸军政府上台后美国把与缅甸关系降为代办级。1989年初的制裁是第一波，缅甸军方发动政变之后，美国随即宣布了对缅甸的制裁，主要实施方式是武器禁运，停止了除人道主义援助外的一切援助。1990年，美国议会通过的《关税和贸易法案》便利总统对缅甸实施新制裁。西方还在1990年让昂山素季获得“萨哈罗夫奖”，在1991年获得了诺贝尔和平奖，以此向缅甸施加压力。美国等国家还拒绝使用缅甸军政府更改的缅甸英文名称“Maynmar”，而是继续沿用旧称“Burmar”。[25]
1993年10月，美国政府支持美国一些社团、缅甸反对派组建了“撤离缅甸联盟”，美国的一些大型跨国公司如德士古石油、苹果公司、百事可乐等纷纷从缅甸撤资。[26]
1994年4月，美国进行了第二波制裁，制裁方式主要是限制缅甸军官及其家属的赴美签证，并停止美国公司对缅甸的投资。
在此期间，1993—1996年缅甸政府释放了昂山素季，美国与缅甸的关系一度出现缓和的迹象。但由于美国继续制裁，缅甸在1996年因昂山素季“煽动学生示威”而再度软禁她。事实上，缅甸试探与美国缓和关系，美国则试图通过继续迹象的压力迫使缅甸完全让步，即承认1990年大选结果、交出权力。相互之间的差距太大，双方进入新一轮的较量。
2.1996—2003年，美国加大对缅甸的制裁和压力
1996年9月、10月，美国政府加强了对缅甸的制裁，禁止美国企业到缅甸进行投资。美国在1997年4月、5月发布对缅甸制裁的新措施，如禁止美国企业到缅甸投资。1997年，除美国国家层面的对缅制裁措施之外，美国的一些州等地方政府也纷纷开始对缅甸进行经济制裁，[27]内容主要是禁止美国公司、其他外国公司与缅甸的贸易、投资往来。[28]美国认为缅甸军方已经构成了对人权和民主的严重侵犯。[29]美国还动员一些大学等学术机构参与制裁和敌视缅甸的活动。[30]1998年，美国迫使日本加大向缅甸制裁，1998年和1999年，美国连续以“人权”、“毒品”问题在国际社会向缅甸施加压力和制裁。1996年12月，欧盟取消对缅甸的“发展中国家贸易优惠和特殊低关税待遇”。
2000年12月，美国又授予昂山素季“美国总统自由勋章”以鼓励反对派。2002年3月和4月，欧盟代表团和联合国特使都访问了缅甸，都要求缅甸军政府释放政治犯、解除对昂山素季的软禁。缅甸政府感受到国际社会的巨大压力，在5月释放了昂山素季，并在5月、8月两次释放了20多名政治犯，昂山素季得到许可可以进行自由旅行、政治活动。
在此期间，缅甸采取了四个方面的举措试图缓和与美国的关系：一是在禁毒问题上与美国合作，1998年，两国在禁毒工作组和禁毒援助上有合作，缅甸领导人丹瑞改变了反美的言辞，还表示希望能够有机会访问美国；二是积极向美国解释缅甸国内政局，在人权、发展、民主政治等问题上向美国解释缅甸的看法与主张；三是“9·11”事件后缅甸不但加强了与美国在人权、禁毒方面的合作，还在反恐方面采取4个方面措施特别积极地迎合美国；[31]四是在2002年5月释放了昂山素季，表达对政治民主化的妥协。
美国在禁毒方面与缅甸有所合作，包括向缅甸提供援助和邀请缅甸禁毒官员访问美国。但美国坚持支持昂山素季和缅甸的民主派。而2002年下半年，因缅甸政府迟迟没有与缅甸民主派对话，美国与缅甸关系继续僵持。
3.2003—2008年，美国对缅甸新一轮的制裁和高压
2002年获释后的昂山素季不仅没有理解军政府的“退让”苦心，反而更强烈地感受到了西方国家的“支持”，到各地进行政治活动，以接受采访、发表公告和声明、召开记者招待会等形式表达政治诉求，导致了“5·30”事件。
2003年的“5·30”事件后，制裁缅甸的新一轮法案得到了美国参、众两院的通过，美国“不再购买缅甸的商品，不在缅甸投资，冻结缅甸方面在美的全部财产，不再向缅甸官员发放签证，支持缅甸反对派人士，不再向缅甸提供技术支持”。[32]2003年7月、10月，2008年4月，美国总统发布行政命令，根据2003年《缅甸自由和民主法》（Burmese Freedom and Democracy Act）[33]对缅甸继续制裁。2005年5月，欧洲议会禁止欧盟企业与缅甸的国有和军工企业合作（西方认为这些企业是缅甸军政府的经济基础），严禁欧盟在缅甸投资。
2007年8—9月的“番红花革命”后，美国呼吁联合国安理会制裁缅甸。此外，缅甸处理“番红花革命”的方式也遭到美国和其他27个欧洲国家的联合抗议，但美国的制裁提议被中国和俄罗斯否决。西方媒体用“saffron revolution”将缅甸2007年的动乱与中亚国家和其他地方“颜色”革命进行比附。2007年11月，欧盟增加了一千多家缅甸企业的黑名单，禁止欧盟成员国同这些缅甸企业有往来，冻结缅甸军政府成员的资产。
缅甸政府开始以民主化进程争取与美国改善关系。2003年8月，改组后的缅甸政府宣布了“实现民族和解、推进民主进程”的“七点民主路线图计划”，同时恢复了“民盟”的活动许可。2004年5月，缅甸恢复了“制宪国民大会”。缅甸政府在2007年12月初召开了“宪法起草委员会”，启动了新宪法起草工作，到2008年5月，经全民公决通过了新宪法。
但美国在2003年的“5·30”事件和2007年“番红花革命”后，将对缅甸的制裁推上了一个顶峰。美国也在反思对缅甸的制裁，到奥巴马政府上台后，开始调整对缅甸的政策。
4.2008—2010年，是美国对缅甸的遏制与“接触”阶段
美国奥巴马总统上台后开始对缅甸以制裁加接触来诱导缅甸进行政治转型。[34]奥巴马政府以渐进式、优化施压手段等向缅甸施加压力，但在目标上与1988年以来历届美国政府是高度一致性的，即以压力促使缅甸“民主化”。2009年11月，美国总统再次向缅甸施加政治压力，要求缅甸释放政治犯、结束与民族武装的冲突并进行对话等。[35]
西方国家不断地对缅甸国内政治进行批评，对缅甸持续施加政治压力，包括对缅甸2010年11月大选提出种种批评，指责缅甸的大选不符合“民主标准”，不允许昂山素季参选等。美国一方面要促使缅甸进行变革，另一方面要帮助反对派势力参与到缅甸政治发展进程中。缅甸2010年11月7日举行了全国大选，美国政府批评“大选既不自由又不公平，且没有满足任何国际公认的合法选举标准”[36]。
2010年3月10日，缅甸颁布了新的选举法，美国国务院发言人克劳利立即对此进行了批评，认为“缅甸新的选举法是对民主的嘲弄，即将在缅甸进行的选举毫无可信度”，在美国的发言后，昂山素季也呼吁缅甸人民和缅甸各政党抵制新选举法。
美国等西方国家对缅甸的政治制度的指责围绕着对缅甸军政府的指责与批判，向缅甸军政府提出种种条件特别是要求缅甸政府进行政治改革。[37]美国的不少学者和NGO组织多年来一直在多方搜集缅甸军政府主要领导人的一些活动证据，试图以“反人类罪”和“战争罪”将军政府的主要领导人送上国际法庭。
这一时期，缅甸决心实施政治转型，在2010年实现大选。缅甸也观察到了美国对缅甸政策的转变。缅甸军政府领导人越来越意识到：主动改革、自上而下进行民主化转型，成为实现国家安全与发展的必需进程。因此，缅甸的民主化，也是国际制裁的一个结果，促使缅甸政府综合各种考虑开始决心进行政治转型。
而美国则在与缅甸接触的同时，对缅甸的政治转型有所怀疑，在接触的同时保持对缅甸的批评，美国在2009年指出，不仅制裁本身是重要的，而且作为一种工具也是有效的，特别是向缅甸政府施加压力这一功效。[38]
（二）两国关系的特点
两国关系在这一阶段也有明显的一些特点。
第一，从美国方面看，美国持续以压力促使缅甸进行政治“民主化”的变革，持续的压力是美国对缅甸政策的主要特征，这与美国在全球的“民主”外交是一致的。但美国也在禁毒等问题上与缅甸保持一定的接触、合作。在2009年以来，美国对缅甸政策又有所变化，试图以接触加遏制，促使缅甸的民主化；但在缅甸2010年大选进行时，又对缅甸持有疑虑，不敢相信缅甸巨大转型变化“突然”发生了。
第二，就缅甸来看，没有了冷战的安全顾虑，缅甸非常愿意与美国发展关系，在美国的持续制裁和压力下，缅甸也不断寻求与美国改善关系的可能，缅甸最高领导人也表示了访问美国的意愿。缅甸还在美国国际反恐之际积极向美国示好。但由于美国处于“强势”，对缅甸的示好没有理睬。最后，缅甸进行了政治转型。
第三，就互动过程来看，这近20年的对立，是一个相互对抗、寻求各自核心目标的过程。美国要在缅甸实现“民主化”，缅甸则需要维护国家政权的稳定与主权尊严。两国自2008年以来，相互之间让对方看到了一些希望，缅甸进行转型的举措，美国在加强与缅甸的接触。
第四，从制裁来看，近20年来通过累加美国对缅甸的制裁形成了一个制裁体系，[39]包括人员签证、金融和财政、进出口、投资、援助、冻结资产等方面的禁令。
（三）美国对缅甸关系的政策及其出发点
这一时期美国对缅甸的主要政策是制裁和孤立，将缅甸视为“暴政前哨”，[40]力图推翻军政府，使缅甸朝向民主化转型。
第一，坚持对缅甸的“民主”外交。
“民主”外交是美国在冷战结束后的一个基本外交政策。[41]1988年，缅甸建立了军政府。[42]由于武力镇压学生和群众运动、不承认1990年大选的结果，这被美国认为是缅甸政府放弃了同民主派的接触政策，因此予以指责。美国也因此开始号召西方国家对缅甸采取相应的制裁措施。[43]在缅甸国内，昂山素季领导的全国民主联盟在缅甸影响逐渐扩大。昂山素季在1989年7月20日被软禁，美国在当天就宣布对缅甸进行制裁，“停止对缅甸的各项援助，尤其是经济、技术方面；阻止世界粮农组织、世界银行、联合国开发计划署、国际货币基金组织对缅甸的经济援助；对于那些与缅甸有着商务往来的美国商人，美国的金融机构拒绝向其提供金融支持或服务等”。[44](https://www.daowen.com)
第二，坚持对缅甸的制裁压力外交。
以压促变，成为美国外交的一个惯用手法。2003年“5·30”事件后，美国颁布了《缅甸自由与民主法案》，该法案是针对缅甸最为严厉的制裁法案。其主要内容是限制缅甸相关人员到美国旅游，冻结军政府在美资产等。同时，美国还呼吁联合国对缅甸进行制裁。[45]这段时期的美缅关系降到了历史最低点。2007年9月在缅甸发生了“袈裟革命”（番红花革命），美国与欧洲许多国家同时发表声明谴责缅甸政府的镇压行为，要求联合国强化对缅甸的制裁。2009年7月底，《2008年汤姆·兰托斯冻结缅甸玉石法案》获得美国总统的签署，美国一方面表示要支持缅甸的民主化进程并愿意提供支持和援助，另一方面禁止从缅甸进口玉石和珠宝制品，以此切断缅甸政府在玉石贸易中的财政收入。[46]法案认为要促进美国政府与缅甸各政治力量的直接对话与联系，总统应该任命一名缅甸问题特别代表兼政策协调员，而西欧盟国也应与美国一道制定共同的对缅政策向缅甸施压，如敦促缅甸政府释放政治犯、国内各派尽快达成和解等等。
美国还对缅甸在外交上进行孤立和打压。1990年，美缅关系被美国降为代办级，并持续到2012年。[47]美国除了以国内法的形式对缅甸进行制裁，联合盟国向缅甸施加压力，在联合国等国际组织向缅甸施压，还在与缅甸的双边活动中向缅甸施压。在美国的压力下，2005年缅甸“主动”退出担任东盟轮值主席国。2007年联合国安理会在美国的强行推动下，表决了关于缅甸问题的草案，但由于中、俄等国的否决而未能通过。此时，美国对缅甸的称呼也由“Myanmar”变为带有殖民色彩的“Burma”。[48]
这一时期，美国看到了缅甸进行的政治、社会转型，但对缅甸的转型方向和决心不明确，对缅甸持有怀疑态度。因此，美国以持续加压的方式促使缅甸国内政策加速发生向美国期望的方向变化。[49]
第三，重视缅甸的战略地位。
冷战后，美国重视缅甸在亚太地区的地缘地位。2005年11月，美国总统在东亚之行中特别强调了缅甸问题，美国国务卿也在多个场合强调缅甸问题。在奥巴马政府的地缘再平衡战略中，缅甸也占据很重要的地位。美国对缅甸施压，目标是控制缅甸这一具有重要战略地位的国家。
第四，2009年以来美国调整对缅甸的策略。
2009年开始美国对缅甸关系逐步发生了变化，美国开始实行“务实接触”的对缅甸政策。2009年美国新总统就职后，参议员韦伯访问缅甸，出现美国与缅甸关系解冻的迹象。
2009年初到7月，这一阶段中两国相互释放了一些积极信号，尝试进行新的接触，但双方都有很强的观望心理。缅政府最高领导人丹瑞在奥巴马当选后就给他发去贺电，缅甸还回应了美国的信号，在2月底大赦了6000 余名犯人。2009年8月到2010年10月，两国的高层开始对话，相互试探接触的诚意。2009年8月，美国议员吉姆·韦伯（参议院外交委员会东亚和太平洋地区事务小组组长）访问缅甸，9月23日，国务卿希拉里在纽约向新闻界吹风，称“制裁与接触……我们将同时采用这两种方式”，“为了帮助实现缅甸的民主改革，美国还将与缅甸当局进行直接接触”。[50]但是，美国对改善缅美关系仍然是十分谨慎的。奥巴马政府在解释对缅“务实接触”政策时，认为现阶段的制裁依然有效，“直到看到朝向改革的实质进展为止”。[51]11月，美国的东亚—太平洋事务的助理国务卿访问缅甸，双方进行了一系列的示好。
（四）缅甸对美国的政策
1988年以来，缅甸对美国的政策具有这样几个出发点：
第一，坚持缅甸的政权稳定与主权尊严。
在缅甸军政府看来，美国无权说三道四，缅甸内政属于缅甸国内事宜，因此缅甸军政府对美国的制裁不仅不会退让，而且会坚决抵制，苏貌将军反复在各种公开场合表示，缅甸政府会坚持自己的政策，以美国为首的西方国家打着民主的旗号干涉、控制缅甸的想法是枉然的。[52]因此，缅甸在1988年以来的时间里一直坚持自己的主权，反对美国对缅甸内政的干涉。
第二，努力打破美国加于缅甸的制裁和压力。
在美国方面，面对缅甸政府的强硬态度，美国政府也不断加强对缅甸的制裁力度和压力。美国一些势力在1993年10月组建了“撤离缅甸联盟”，逼迫那些与缅甸有业务往来的美国公司尽快撤资，[53]纷纷退出缅甸市场。1996年9月，美国总统威胁对缅甸军政府实行更加严厉的经济制裁措施。[54]
缅甸加入东盟后，为解决国内经济发展迟滞的状态，寻求同美国改善关系。1998年初，缅甸邀请美国派人员到缅甸对鸦片产量进行估测工作，希望借助禁毒工作打开美缅关系的“冰封之门”。1998年6月，缅甸领导人丹瑞表示希望改善与西方国家的关系。西方国家、国际组织访问缅甸的请求得到缅甸当局的同意，西方的访问者与昂山素季及其他民主人士会面也被接受。
第三，积极争取与美国缓和关系。
在禁毒和反恐等问题上，缅甸积极地向美国靠拢，以争取与美国缓和关系。20世纪90年代，缅甸在禁毒问题上积极与缅甸合作。“9·11”事件后，缅甸政府认为应该坚决反对一切形式的恐怖主义，这是人类共同面临的共同威胁，要与国际反恐斗争保持一致，借以改善与美国等西方国家的关系。缅甸在2002年8月联合国第57届大会上重申了加强国际反恐合作的意愿，缅甸国内则成立了“反恐领导委员会”，2002年6月缅甸颁布《反洗钱法》，配合国际反恐合作。
第四，逐步满足美国的“民主”条件，以此改善与美国关系，并通过与美国改善关系来稳定国内政治。
在反恐等重大问题上的一致让美国对缅甸政策有一定缓和，通过一些渠道与缅甸保持联系，但美国对缅甸做出的姿态回应很淡，认为缅甸的人权、民主等状况没有丝毫的改善，美国没有解除对缅甸的制裁，还在2003年的“5·30”事件后对缅甸全面制裁。[55]事实上，两国间的关系虽然一度表现出了缓和的迹象，但是美国始终没有解除对缅甸的制裁。在美国方面看来，缅甸的人权、民主等状况丝毫没有获得改善，且不能完全信任。
缅甸认识到，只有进行政治转型，才能与美国真正改善关系；只有与美国改善关系，缅甸的国内政治才能够获得有利的国际环境，逐步稳定。在美国的压力下，缅甸除积极向美国解释缅甸的国内政治局势外，还制定了一系列的政治转型进程路线图，包括2010年的大选。在2010年大选后，缅甸迅速与美国实现了关系正常化。
（五）美国与缅甸关系的焦点
1988年到2010年这一段时期，是美国与缅甸关系中重要的一个阶段，两国关系虽然非常紧张，但两国关系在各自外交中的地位却比前一阶段大大提升。之所以重要却长期对立，是因为双方关系中有几个核心的焦点问题。
1.以压促变
政治转型前的这段时间，缅甸与美国关系始终存在着症结：一是美国是否在缅甸适当地“满足”了其“民主”、“自由”的条件后愿意向缅甸提供帮助，以促进缅甸的经济、社会发展；其核心是美国是否认为缅甸具备了发挥其战略作用的政治转型，缅甸是否能够为美国提供贸易、投资机会。美国自缅甸独立后就关注缅甸在东亚的作用，面对缅甸的政治转型，自然不会无视美国可能从缅甸获取的机会，但美国不会轻易地满足缅甸，而是要借助缅甸渴望的“经济援助”等作为施压手段不断要求缅甸向“美国的条件”靠拢，以更好地实现、满足美国战略和经济利益。美国长期以人权问题、大量输出毒品等问题压制缅甸，对缅甸实施政治孤立、经济制裁。
2.以变解压
缅甸是否愿意通过适当满足美国的条件以获取美国的援助，达到拓展缅甸国际环境的目的，其核心是缅甸是否能够进行国内的政治、社会政策调整，缅甸的外交政策是否与美国的相关利益一致。[56]缅甸的政治社会转型有其自身的利益诉求和目标，如何既符合自身的目标利益，又能够满足美国的“条件”，是缅甸对美政策的重要平衡点。美国多次强调，如果缅甸能够持续改革路线，美国将与缅甸形成新的关系。
美国长期通过制裁向缅甸施加压力、要求缅甸政府进行政治改革，制裁对缅甸的经济特别是民众的生活产生了严重的负面影响，[57]进而给缅甸军政府造成社会和政治压力；而缅甸政府由于面对日益严峻的国内经济社会问题和政治、安全问题而必须进行改革。美国政府在强化制裁的同时还大力支持缅甸的反对派，美国不仅把反对派领导人昂山素季塑造成民主的“斗士”，还以昂山素季的政治参与向缅甸施压。1996年9月30日，《外交事务评估报告》得到美国总统克林顿的签署，报告认为如果缅甸军政府“继续镇压缅甸的民主运动，逮捕民主派人士，美国政府对此将实行更加严厉的经济制裁措施”。[58]2004年，缅甸全国民主联盟没有参加国民大会的选举，美国总统在2004年5月17日签署一项文件，一方面继续实施措施制裁缅甸，另一方面也强调继续支持昂山素季及全国民主联盟。2006年5月，美国参议院通过决议，要求总统布什“尽快敦促联合国安理会讨论缅甸事件，就其侵犯人权、违背民主等方面的问题通过决议，从而尽快出台制裁的具体措施”。[59]国际制裁与缅甸改革成为一组直接相关的问题。美国在处理与缅甸关系问题上强调“以行动对行动”，美国认为缅甸推动了一步改革，就会对缅甸放松一些制裁，送上一些“礼品”。
3.美国在双边关系中的主导权
从缅美关系的历史来看，美国始终处于主动地位，缅甸在许多时候处于被动回应美国对缅政策的地位。故而，在美缅关系中，美国的因素是主要的，而缅甸的因素是次要的。2011年随着缅甸新政府的上台，缅甸也开始了民主化转型的新时代，满足了美国的要求，两国关系由此进入了一个关系改善的友好时期。
美国的主动地位，还体现在美国对两国关系中“问题”的选择。美国选择了“民主化”、毒品、缅甸核问题等，并能够根据自己的需要随时改变对问题的处置态度和方法。对于毒品等问题，美国与缅甸进行一定程度上的合作，但在“民主化”议题上，在美国看来，缅甸的军政府不仅违背了美国模式的“民主、自由”，而且也触犯了美国的人权价值观。
4.试探与较量
两国不断地进行较量，最后在2010年大选后，两国都认为达到了自己的目标。事实上，两国在1988年到2010年这么长的时段中也在相互试探、逐步转变。
在两国关系的互动进程中，双方关系的基本规律受制于双方各自所处的国内外环境和各自的利益需求。在美国方面，当美国国内面临较为严重的毒品犯罪问题时，当美国在亚太地区面临较大压力时，当缅甸在某个时期顺应美国的价值需求时，这时美国都会积极主动地与缅甸改善关系。在缅甸方面，当国内政权趋向于集权专制统治，有悖于美国所推崇的民主价值时，当缅甸当局不愿接受美国有条件的对外援助时，当缅甸寻求周边国家和东盟的支持时，此时美缅关系会朝向消极的方向转变。
美国多年的制裁并未达到美国预期的效果。美国学界呼吁政府重新评估对缅甸的外交政策，通过与国际社会一道提高“政治和经济代价”来迫使缅甸军政府进行政治改革。[60]奥巴马政府意识到要推动缅甸政府进行民主改革，必须要转变在缅甸问题上的持续高压政策，美国需要更多的耐心，更加深刻地了解缅甸，更加有效地通过说服而非强横手段来应对缅甸制度和个人需求的变化。[61]美国积极加强和缅甸军政府之间的接触与对话，以期改变以往的“外交孤立”和“经济制裁”政策。