缅甸与美国关系的发展变化
2011年缅甸新政府上台后，双方关系的总体特点可以总结为从解冻到转暖，再到目前实质性的改善。两国关系呈现出了急剧升温的特点，但两国间存在的重大问题即缅甸的“民主化”问题依然没有得到完全解决。
（一）缅甸与美国关系的正常化
缅甸2010年11月大选后，美国与缅甸的关系得到迅速的改善。两国关系实现了正常化。
1.两国关系的发展阶段
第一阶段，2010年11月到2011年10月，美国国务卿成功访问缅甸。
两国直接的高规格接触继续加强，关系明显回暖。2011年11月底到12月初，美国国务卿访问了缅甸，会见了缅甸政府要员和反对派领袖、少数民族领导人、社会代表。美国提出了对缅甸政治转型的进一步要求，缅甸领导人则详细介绍了缅甸的改革计划。美国国务卿访问缅甸被缅甸总理吴登盛称为两国历史的新篇章。
第二阶段，2012年1月到2013年5月，双方关系实现正常化，国家元首实现互访。
为争取美国解除制裁，缅甸进一步推进政治改革，得到美国的积极肯定和实质性的回应，解除了一些对缅甸的制裁措施。2012年7月，美国向缅甸派驻了大使，两国正式恢复了大使级外交关系。
2012年11月，美国总统访问缅甸，这是首位在位期间访问缅甸的美国总统。美国要求缅甸继续推进政治、经济改革；美国总统在与缅甸总统的会谈中使用了缅甸官方的国名单词“Myanmar”，而非美国长期使用的单词“Burma”来称呼缅甸，表示了对缅甸政治转型的肯定；提及恢复对缅甸援助项目，并准备增加2012 和2013 财政年度对缅甸的援助。美国总统还会见了昂山素季，要求缅甸政府释放政治犯等。
2013年5月，缅甸总统访问美国，这是47年来缅甸国家元首首次访美。美国总统扩大了缅甸在政治民主化、民族和解方面的努力与成就，正是这些成就推动了美国与缅甸关系的改善；同时敦促缅甸进一步进行政治社会变革，认为缅甸民主化还有很长的路要走。美国一方面看到、鼓励缅甸的改革举措与努力，逐步进行、提升经济合作，取消大部分制裁；另一方面对缅甸在民族矛盾、宗教冲突、人权状况等问题上继续施压。
缅甸总统感谢美国的“接触政策”让两国关系取得了重大进展，向美国表达了缅甸国内的重大变化和成就。吴登盛还提到缅甸近来取得的一些成绩，要求美国全面解除对缅甸的制裁，希望美国全部解除制裁并在经济上加强联系，希望美国完全认可缅甸进行的改革努力。
第三阶段，是2013年5月到现在，两国关系持续发展。
2014年，美国总统（在11月）、美国国务卿（在8月）访问了缅甸。美国总统与国务卿会见了缅甸总统等高层，与昂山素季会面。美国一方面对缅甸的转型表示肯定和支持，另一方面继续向缅甸施加压力，要求缅甸进一步改革，特别是进行修宪、解除对昂山素季参加政治活动的宪法限制。美国总统对缅甸的此次访问被称为“胡萝卜加大棒”的访问，美国新增了1.5亿美元对缅甸的年度援助、向缅甸派遣“和平队”帮助缅甸；但在10月底，美国以侵害人权为由，增加了对缅甸重要政治人物的制裁。
美国非常重视缅甸2015年大选，积极地向缅甸提供大选培训，包括针对各政党的参选培训。但2014年11月东盟峰会结束后，缅甸宣布在2015年大选前不进行修宪。
2.经贸关系的发展
两国关系正常化推动了两国经贸关系的发展。
第一，两国贸易增长较快。
缅甸新政府组建以来，与美国的贸易在一年多时间达到3亿美元，是10年来的首次增长。[62]2013年缅甸向美国出口额约3000万美元。
美国与缅甸贸易增长情况
美国对缅甸财政年度援助情况
注：以上两个图表材料来源：“U.S.Economic Engagement with Burma”，U.S.Embassy in Rangoon，Department of State，June 2014，http://photos.state.gov/libraries/burma/895/pdf/U_S_%20Economic%20Engagement%20with%20Burma.pdf.
以上两个图表显示，到2013年，两国贸易比2010年有了近14倍的增长，美国对缅甸的援助增加了70%以上。在缅甸的2014—2015财政年度，缅甸计划向美国出口300吨木材。2013年6月，缅甸服装产品开始向美国出口。
两国贸易的增长，与美国对缅甸的贸易政策相关。2012年9月，美国宣布了一项豁免和一般许可证，放松对缅甸商品出口美国的限制，对缅甸商品进口的限制是美国最后一个对缅甸的重大制裁。2013年5月，美国进一步解除了一些对缅甸的制裁。2013年6月，美国与缅甸签署了一个贸易及投资的框架协议。2014年3月，美国讨论在一年内的时间单方面给予缅甸“进口商品普惠制”待遇，该待遇涉及约5000种商品种类，其中缅甸占据优势的有蔬果类农产品、水产品等。1989年，美国取消了在1976年给予缅甸的该贸易待遇。
第二，美国企业关注对缅甸的投资。
美国对缅甸的投资市场很重视。2012年7月，美国大使向缅甸总统递交国书后的几个小时，美方宣布解除对缅投资的禁令。2012年7月，美国38家大公司组成的代表团在美国国务院、商务部的高级官员的率领下到缅甸考察投资情况。2014年4月，美国决定在缅甸设立第一个商业服务办事处，为美国企业投资缅甸提供服务。2014年9月，美国纽约举行了“缅甸投资论坛”。
美国对缅甸的投资已经取得了一些进展。2013年3月，美国的ACO公司准备在缅甸投资30亿美元，投资的领域包括通信、电力及服务行业等。2013年5月，美国和欧洲国家的企业计划在缅甸建立木材加工厂，缅甸从2014年起停止出口原木。2013年6月，美国可口可乐公司计划五年内投资2亿美元在缅甸建厂等，生产可口可乐。2014年3月，美国APR 能源公司在缅甸投资的天然气发电厂项目开始启动。2014年5月，美国（国际援助机构）与缅甸（建设部）签署了为缅甸公路安全提供技术帮助的援助协议。2014年9月，美国企业与缅甸协议开发两个光伏电站项目。
缅甸非常重视美国对缅甸的投资。2013年5月，缅甸总统在参加美国商界领袖的宴会时邀请美国企业到缅甸投资。缅甸制定20年长周期的投资规划（2011—2030年），[63]以吸引外资和推动国际经济合作。
（二）缅甸对美国政策
为了打破国际制裁、拓展国际活动空间，缅甸积极发展与美国的关系；与美国的关系决定着缅甸与整个西方世界的关系，影响着缅甸整个国际空间的开拓。缅甸在这一时期与美国发展关系的政策主要有：
1.通过推进国内政治改革来推动与美国的关系(https://www.daowen.com)
缅甸不断寻求改善与西方关系，以此拓展外交空间，争取西方完全解除制裁。缅甸转型中要实现政治改革及民主化、民族和解与国家政治统一、社会经济发展与民生的根本改善，都需要良好的稳定的外部环境，特别是改善与西方的关系。[64]缅甸先进行政治改革，将经济改革置于改革转型的第二阶段，即“第二次战略改革”，以期保持国家的稳定与转型的和平稳健发展，同时也是为了获得外界特别是美国等西方国家的认可，美国等西方国家长期指责缅甸军政府的政策。
美国国务卿在2011年11月访问缅甸时，就对两国关系正常化开出了一系列条件，包括释放全部政治犯，停止与少数民族武装的暴力冲突等。2010年大选后，缅甸政府就积极向美国和国际社会展示国内政治变革的信息，如大选后的第二天就释放了昂山素季。缅甸在释放政治犯，放宽民盟及其领导人昂山素季的政治活动，推进民族和解等方面积极满足美国的要求。缅甸政府与昂山素季等民主派、反对派领导人积极开展政治对话，昂山素季等人在现行宪法框架下通过参选议员进入了联邦议会，进入合法政治舞台。在民族冲突等问题上，缅甸新政府邀请少数民族武装进行和谈，采取较先前更为务实的立场，取得不同程度的进展。
缅甸总统在2013年访问美国前再次释放了一批政治犯，明显向美国示好。缅甸的政治改革措施得到美国肯定，取得了美国等西方国家的积极回应。[65]2012年两国关系实现了正常化。美国多次明确，改善两国关系的大前提是缅甸的民主化，而同时以两国关系的改善来推进缅甸的民主化，以高层互访“肯定缅甸的进展并鼓励他们将来取得更大的进步”[66]。
2.积极开展对美国的外交攻势
缅甸一直重视对美国的关系。2009年3月，美国一位助理国务卿访问缅甸，2009年8月，美国一位重要的民主党众议员访问缅甸，会见了缅甸国家元首丹瑞。缅甸总统在2012年9月到纽约参加联合国活动，也是为增加与美国的接触，此次缅甸总统的美国之行，与美国国务卿会见，美国给缅甸送上了解禁的大礼。2013年5月，缅甸总统访问美国。
缅甸还积极争取美国各界访问缅甸。美国总统、国务卿对缅甸的访问，对缅甸来说意义重大。[67]美国的副国务卿多次访问缅甸，商业代表团、投资论坛等交流也接连不断。
缅甸还在外交上允许昂山素季出访。昂山素季不仅出访了周边国家泰国、印度、新加坡等，还访问了西欧、澳洲、日本、美国等。缅甸新政府允许昂山素季出访，是一种重要的外交展示和态度，显示缅甸开放的政治环境，借以推动与西方国家的关系。
3.维护主权尊严和政权稳定
在美国的压力下，缅甸在国内事务上特别是民主派的政治活动上一步步向美国退让，但核心利益上缅甸坚持自己的立场。特别是在2015年大选的问题上，缅甸在2014年11月东盟峰会后宣布在2015年大选前不进行修宪，顶住了美国在该问题上一直向缅甸的施压。这是双方最关心的一个问题，即昂山素季是否能够取得出任总统的资格。缅甸现政权对美国的退让，是有明确的底线的。这条底线，就是缅甸政权的稳定。
对于美国的缅甸政策出发点，缅甸领导人也有清醒的认识。在美国总统2012年7月宣布部分解禁对缅甸的制裁后，缅甸议长在议会上说，美国减少对缅经济制裁的主要原因在于方便美国企业在缅甸的投资和经济活动，而非出于对缅甸人民的考虑。[68]
4.加强经贸合作
经济合作，是缅甸对美国关系中的重要内容。缅甸新政府希望美国完全解除对缅甸的制裁，美国的制裁在客观上对缅甸经济造成了巨大的负面影响，[69]只要美国对缅甸的制裁不解除，缅甸经济发展就必然受到压制。在两国高层交往中，缅甸不断向美国要求解除制裁。在美国领导人会见美国社会人士、商业界人士时，都会强调解除对缅甸经济制裁的问题。在2013年2月，美国（商会）与缅甸（工商联合会）的双边贸易投资研讨会上，缅甸工商联合会主席希望美国完全解除对缅甸的制裁以保障缅甸大多数人的利益。
缅甸还希望推动美国对缅甸的投资。缅甸总统在访问美国与美国企业界人士会见时，呼吁美国向缅甸投资。2013年5月，两国签署了一项“贸易与投资”的框架协议，是两国政府出面搭建的一个“贸易与投资”方面的持续性的交流合作平台。缅甸政府出面[70]在2014年6月于纽约举办“缅甸投资论坛”，缅甸积极向美国相关方介绍缅甸的投资环境及利益前景，希望吸引美国的投资。
（三）美国对缅甸政策
美国在这一时期与缅甸关系非常活跃，对缅甸政策有这样几层表现：
1.以“行动换行动”推动缅甸进一步进行政治改革
美国在这一时期，看到了缅甸政治转型的重大进展，以“行动换行动”鼓励缅甸，并推动缅甸民主化的进一步发展。美国对缅甸的鼓励包括：与缅甸关系的正常化；高层的频繁互动；解除大部分对缅甸的制裁；加强与缅甸的经贸联系和对缅甸的援助，等等。2012年9月，为方便缅甸总统出席联合国的活动，美国解除对缅甸总统（吴登盛）和人民院议长（吴瑞曼，2013年5月任巩发党主席）的个人制裁。
美国对缅甸关系改善的幅度是非常大的，不仅实现了关系正常化，解除了对缅甸的大部分制裁；而且双方高层的活动达到前所未有的层次与频度，如美国总统第一次访问缅甸，两年间两度访问缅甸，美国国务卿也在三年间三度访问缅甸，这是两国关系中前所未有的。美国国务卿表示访问缅甸不是空手而来，美国将向缅甸提供120亿美元的援助、逐步减少取消封锁与限制、恢复正常外交关系。[71]
美国对缅甸表现出了热情与积极，其中心是以“行动换行动”，奖励缅甸在政治转型中迈出的步伐；肯定缅甸的政治转型成就；更为重要的是鼓励缅甸政府进一步加大“民主化”的力度，向着美国的民主标准进行靠拢。美国的高层在与缅甸每次接触时都不断强调：一是看到了并肯定缅甸的政治转型成就；二是持续要求缅甸政府加大改革力度，当前主要是允许昂山素季获得全面的政治权利，取消对昂山素季的政治限制。
2.对缅甸保持压力敦促缅甸进一步进行政治改革
1998年以来美国一直以“人权”、“民主”非传统安全等问题设立与缅甸改善关系的标杆。[72]美国这种预设先决条件的做法，不仅在缅甸军政府时期如此，在缅甸政治转型和缅甸新政府上台后亦是如此，而且提出了更加详尽的标准，试图形成一种对缅甸长期施加“民主”的“紧箍咒”。奥巴马在访问缅甸时“肯定了缅甸改革取得的成绩，也对将来的改革充满期待”，[73]随之美国进一步放松了对缅甸的经济制裁，但美国仍期待缅甸有新的“民主化”进展。美国在与缅甸积极恢复、发展关系时也保持了对缅甸的压力，以压力迫使缅甸“民主化”。
第一，美国以制裁保持压力。美国继续保持对缅甸的制裁，美国没有完全解除对缅甸的经济制裁，如2012年、2013年美国都宣布了对缅甸延长某些制裁；美国在解禁时有所保留，如对缅甸玉石的禁令；[74]美国还增加对缅甸新的制裁，如2014年10月就新增加了对缅甸政要人物的制裁；美国总统在解除对缅甸投资禁令中，要求美国企业要按时段提交缅甸投资环境报告，包括缅甸人权等内容。美国并不急于完全解除对缅甸的制裁，而是在鼓励缅甸“民主转型”和有效维持制裁间保持平衡。
第二，在高层交往中保持政治压力。美国总统、国务卿和其他访问团与缅甸方面的交谈中，一直要求缅甸进一步加大政治改革力度，增加政治公平，改善人权、保障少数民族权利等等。施加政治压力，成为美国与缅甸交往中的一个常项。美国习惯于将缅甸的各问题转化为政治压力，美国在延长对缅甸的制裁时往往提及缅甸劳工人权、民族权利状况等[75]。
第三，与缅甸民主派力量保持密切联系，向缅甸政府施加压力。美国高层在访问缅甸时都会与昂山素季会面，对缅甸民主派表示支持。2012年4月，昂山素季在议会补选中当选为议会议员后，美国任命了驻缅甸大使。2014年11月，美国总统与昂山素季会见后两人一同举行新闻发布会；美国往往根据昂山素季的表态来解除或增加对缅甸的制裁措施，昂山素季有所表态后，美国等西方国家跟进相关举措，这显然是美国等与昂山素季的配合；美国积极向缅甸各政党提供参加大选的培训，增加对缅甸大选的政治影响力。
3.“民主化缅甸”是其核心目标
美国对缅甸的政策，继续其1988年以来的目标，希冀将缅甸改造为“民主”国家、亲美国家，将缅甸树立为其在东南亚的一个政治转型典范、亲美的典范；依靠缅甸的政治地缘，实现美国的战略目标。奥巴马在2009年11月向缅甸就改善两国关系开出条件：无条件释放昂山素季等政治犯；与民族武装停火；进行政治对话等。2011年12月，美国国务卿访问缅甸时强调“希望看到缅甸进行政治和经济改革”。美国仍然认为缅甸的政治转型（缅甸自己认为已经实现了政治转型）还没有达到美国的标准和意愿，美国放松或者取消制裁的考虑将与缅甸在政治和经济方面进一步的改革措施相联系；期待所谓“进步的火苗”能够“燃起变革的运动”[76]。
不同的是，1988—2010年美国主要是依靠制裁等压力措施。2009年9月，美国宣布同时采用制裁与接触两种方式“帮助实现缅甸的民主改革”。[77]这一“务实接触”政策继续保持制裁压力，“直到看到朝向改革的实质进展为止”[78]。2011年以来，美国能够利用关系正常化、经济联系、援助等方式来“改造”缅甸。美国自2011年以来对缅甸的影响方式增加了，影响更加直接了；对缅甸的影响阶层也增加了，美国不但对民主派的影响在增加，对缅甸民众、缅甸现政权及其背后的军人政治势力的影响都在增加；美国的“柔性施压、全面影响和渗透”[79]等策略产生了影响。
无论是支持缅甸潜在变化和现实的变化、未来的变化，其目标都是推动缅甸政治发展进程走向西方式的民主规范、良好治理，最终在缅甸建立一个奉行美式民主人权价值观、有利于实现美国地缘战略目标的政权和政治制度。随着美国对缅甸政治影响力、影响方式的增加，美国对“改造”缅甸的信心也在增加，这是影响美国与缅甸关系的重要因素。
4.经济利益
美国也看到缅甸市场的发展潜力，美国企业需要开拓缅甸市场。美国对缅甸的外交，看起来似乎是政治为重，事实上又有重大经济利益，希望缅甸未来可能实行的经济改革为美国投资者打开缅甸的资源和市场。美国政府组织庞大的企业代表团到缅甸考察，美国企业已经开始在缅甸投资置业，在缅甸投资论坛、投资与贸易的办事处等已经在进行和落实。缅甸这一新兴市场，对于美国来说是非常重要的。2012年7月，美国又宣布允许美国公民到缅甸进行投资活动；2012年10月，奥巴马签署法令解除对缅金融限制。
从竞争角度看，美国与同一时期进入缅甸市场的日本、欧洲企业存在竞争，与先期进入缅甸的东盟国家企业、印度企业、中国企业则存在投资与贸易的现实差距。对缅甸多年的经济制裁，导致美国在缅甸的国际经济合作中处于不利的经济局面。2011年12月，美国高级商界代表团也访缅。随着美缅关系的继续改善，可以展望它们的经贸投资关系也将随之跟进。美国需要在经济合作的竞争环境中获胜、超越，需要美国国家层面外交的支持；维护美国的经济利益，也是美国外交的重要目标，对于与美国投资、贸易关系密切的制裁，美国比较顺利予以解除，以方便美国企业占领缅甸市场；对于与美国关联度不大的制裁，如宝石行业，[80]美国则继续保持。