两国关系的发展特点
2011年以来，随着缅甸新政府的上台，中缅关系在双边关系、多边关系等方面发生了一些变化。这些变化反映了缅甸政治转型和外交转型对中国和缅甸双边关系的影响，也反映了中国对缅甸外交转型的应对。2011年以来中国与缅甸关系是调整中的新关系，这一阶段的双边关系，可能会出现一些新现象和起伏，但更会产生长远的影响。
（一）全面战略伙伴关系的建立与发展
2011年5月，缅甸总统访问中国，两国确立了全面战略合作伙伴关系，两国关系发展进入一个新阶段。[95]中国成为缅甸的第一个伙伴关系。[96]2014年11月上旬，中国国家主席与缅甸总统会见时指出，两国要坚定推进“全面战略合作伙伴关系”，全面战略伙伴关系成为两国政治关系的一个基调和主题，两国希望战略伙伴关系能够为未来两国关系的发展打牢新的相互“依托”的基础。
1.全面战略伙伴关系的框架及其推进
自2011年5月到2014年11月，中国与缅甸就建立全面战略伙伴关系发表了几个主要文件。
第一，两国发表了关于“建立”全面战略伙伴关系的文件。
2011年5月，缅甸总统访问中国，两国发表了建立全面战略伙伴关系的“联合声明”。“联合声明”归纳了三个方面的共同政治意愿：两国睦邻友好关系“胞波”友谊不断发展；和平共处五项原则是两国关系的基础；当今世界处于大发展大变革大调整和世界多极化和经济全球化之中，国家间的和平、发展、合作成为时代潮流和国家间的共同利益。在共同政治意愿的基础上建立全面战略伙伴关系。
“联合声明”的重点包括，两国通过“高层密切交往”、“外交部门之间不定期磋商”和多边磋商来加强“议会、政府、司法部门和政党”之间的交流、提升战略互信；[97]突出经贸合作、人文交流、边境管理合作；[98]尊重对方的核心利益包括国家主权和发展道路；加强多边国际场合的合作。
第二，两国发表了全面战略伙伴关系的“行动计划”。
中国政协主席在2012年2月会见缅甸联邦议会“人民院”议长时提出，两国应该尽早制定关于全面战略合作伙伴关系的“行动计划”，完善相关问题的协调合作机制。2013年6月，中国国务委员杨洁篪在访问缅甸时与缅甸签署了关于两国全面战略伙伴关系的“行动计划”。[99]“行动计划”是两国关系进一步发展的路线图，其目标是在“共识”、“共同利益”的基础上把握两国关系的正确方向，深化两国的全面战略伙伴关系。“行动计划”的内容包括，以高层互访来加强两国的战略沟通；以“互利共赢”的务实合作来保障“重大合作项目”的顺利实施并造福当地民众；通过促进“人文交流”来加深两国民众间的了解；协调区域合作中相互支持，如中国—东盟关系发展与中国—缅甸关系发展的相互促进。
第三，两国发表了“深化”全面战略伙伴关系的“联合声明”。
2014年11月，中国总理访问缅甸时，与缅甸总统共同发表了关于深化两国全面战略伙伴关系的联合声明，通过各领域合作的加强将两国这一伙伴关系推向一个新的高度。[100]这个“高度”包括：坚持尊重各自的主权，加强高层互动实现战略沟通；[101]边境事务管理中的“两军”、“两国执法部门”的合作如打击恐怖活动、毒品走私、跨国犯罪等领域合作，发挥边境省份互补优势以促进地区经济社会发展和改善民生；[102]经贸务实合作中强调“一带一路”合作，农业、金融、电力合作，次区域经济合作等；[103]扩大人文交流领域，扩大社会和文化团体的交流。
2.高层互动及其对全面战略伙伴关系的推动
高层互动和交流，是中国与缅甸全面战略伙伴关系的一个基础，自2011年缅甸新政府组建以来，两国的高层交流互动呈现出一波波的热潮。
第一，2011年的高层互动。
缅甸大选后新政府刚刚组建，中国与缅甸就频频进行高层交流互动。缅甸新政府组建后不久，中国的全国政协主席在2011年4月初就访问了缅甸，是新政府成立后第一位访问缅甸的外国政要。中国在第一时间对缅甸新政府表示支持、对缅甸转型和发展道路的选择表示支持，也在第一时间了解缅甸新政府的政治方针和外交政策，推动两国关系走向“全面战略伙伴关系”。5月中旬，中国的一位军委副主席访问缅甸，讨论两国边境事务和两军间的交往、合作。6月初，中国共产党的代表团访问缅甸，除签署了一些经贸合作协议外，还签署了两国执政党交流合作的备忘录。12月中旬，中国一位国务委员参加在缅甸举行的“大湄公河次区域经济合作”（GMS）领导人会议时，与缅甸副总统就两国经贸合作特别是大项目合作、两国边境地区稳定等事宜进行了交流。
2011年5月下旬，缅甸总统访问中国，是缅甸新政府总统第一次的国别国事访问。缅甸总统访问中国，显示缅甸新政府对中国与缅甸“相互依托”关系的重视、表明缅甸对中国政策的延续，也突出两国提升双边关系的意愿，两国发表声明，要建立两国的全面战略伙伴关系，中国也成为缅甸第一个“全面战略合作伙伴”。两国还签署了关于能源、基础设施和采矿业等经贸合作领域的17个文件，缅甸新政府总统第一次访问中国，取得了丰硕的成果。11月中旬，中国共产党的代表团访问缅甸，对多个层面的合作与缅甸交换意见。2011年11月下旬，缅甸三军总司令访问中国，就国防、军事层面的战略合作进行了交换。
第二，缅甸总统对中国的持续访问。
缅甸新政府的总统频频到中国进行访问和参加多边国际活动，从2011年5月到2014年11月，到中国6次。[104]吴登盛总统曾以“和发委”第一秘书长身份在2007年6月访问中国，以总理身份在2008年8月参加北京奥运会开幕式，在2008年10月出席中国—东盟博览会。
缅甸总统频频到中国，促进了两国间的战略互信。2011年5月下旬缅甸总统对中国的访问，将双边关系提升为“全面战略合作伙伴关系”，达成了一系列共识，传达了缅甸新政府对中国的政策。中国国家领导人包括国家主席和政府总理、政协主席都纷纷与缅甸总统会见交谈，沟通两国对相关事务的态度与关注。中国国家主席对双边关系提出了4 点建议，[105]推动两国战略伙伴关系的建立。在2013年4月初的访问中，中国国家主席就两国全面战略合作伙伴关系的深入与缅甸总统交换意见，并发表联合声明；在2013年9月出席中国—东盟博览会时，中国国务院总理会见了缅甸总统，对合作领域的相关问题进行交流。
缅甸总统频频到中国，促进了两国间的经贸、文化、边境事务等层面的合作。2011年5月，缅甸总统到访中国，与中国签署了17个经贸等合作的文件，缅甸总统参加中国—东盟博览会、博鳌论坛，阐述缅甸的经济政策，推动中国与缅甸的经贸合作。就大项目合作中出现的一些问题、边境安全事务问题，缅甸总统会及时进行解释、推动工作。
此外，缅甸联邦议会“人民院”议长在2012年2月下旬访问中国；缅甸联邦议会议长“民族院”议长在2012年9月下旬在中国深圳参加国际和平日纪念活动。缅甸联邦议会议长“人民院”议长在2014年4月访问中国。
第三，中国总理等高层对缅甸的访问。
两国议会层面的高端交流持续发展。2011年4月初，中国政协主席对缅甸进行访问，是缅甸大选后组建的新政府接待的第一位外国政要。2014年5月，中国的一位人大常委会副委员长（严隽琪）访问缅甸。2014年11月，中国总理访问了缅甸，两国签署了深化“全面战略合作伙伴关系”的联合声明，签署了经贸、农业、金融、能源等合作领域的文件。全面提升了两国的战略合作水平，中国总理强调两国永远做“好邻居、好朋友、好伙伴、好兄弟”[106]。
3.两国党际关系的新发展及其对全面战略伙伴关系的推动
两国执政党的交流非常频繁。2011年6月初，中国共产党代表团访问缅甸，受到缅甸总统的接见。2011年11月中旬，中国共产党的代表团访问缅甸。2012年5月，中国共产党代表团访问缅甸。2014年2月下旬，中国共产党友好代表团访问缅甸，受到缅甸总统的接见。2014年9月中旬，中国共产党中央对外联络部部长访问了缅甸，与总统、议长、执政党主席、军方领导、“全国民主联盟”领导进行了会谈。
两国的党际关系，是政府、政党和民间三个层面交往中的重要一环，是推动两国友好发展的重要形式。中国执政党中国共产党和缅甸执政党巩固与发展党的党际交往，有助于两个政党交流执政治国的经验，沟通国家事务中的重要信息，深化党际关系和增进政治互信，推动有关问题的解决。在两国执政党的党际交往中，还提出了相互关系的发展计划。中国共产党与缅甸各政党的交往，增进了相互的了解，促进国家间关系的发展成果更多、更好地惠及民众。党际交流，丰富了中国与缅甸“全面战略合作伙伴关系”的内涵。
2015年6月，缅甸民盟领导人昂山素季第一次访问了中国。中国高规格安排了昂山素季的行程。接见昂山素季，有助于促进中国外交形象，包括全方位外交的形象，促进地区关系的发展。[107]此次昂山素季访华也有助于中国更好地保护在缅的国家利益。通过昂山素季访华，中国能够更好地与缅甸各界沟通，包括在密松大坝、莱比塘铜矿等问题上建立互信基础。中国与昂山素季等政治领导人联系、沟通的加强，有助于全面发展、深化中国与缅甸的关系。
2015年11月大选结果揭晓后，11月17日，昂山素季在接受媒体采访时说继续奉行对华友好政策。中国外交部发言人在11月19日表示，中国积极开展与民盟在内的缅甸各友好党派的交往。
（二）互联互通与经济关系发展
在2014年11月，中国和缅甸都参加的“加强互联互通伙伴关系对话会”的联合公报中提出“三位一体”的21世纪的亚洲互联互通，[108]“互联互通”成为中国与缅甸经济、社会、人文发展的突出理念。
1.经贸发展和基础设施的联通
中国与缅甸互联互通，有便利的自然、历史和基础性条件。2011年5月，缅甸总统在访问中国时与中国总理商讨了“石油和天然气管道”、“中缅高铁”的事宜，[109]中国与缅甸的铁路交通建设及合作一直受到重视，因其具有战略意义[110]。缅甸总统在“加强互联互通伙伴关系对话会”上谈及缅甸积极参与泛亚铁路、亚洲高速公路建设。[111]其中油气管道项目已经在2013年7月进入运行，2013年9月30日全线贯通。中国的“一带一路”战略中缅甸是重要的节点。[112]2007年建成的从中国腾冲到缅甸密支那的二级公路（二战著名的“史迪威公路”），各方在协商向印度东北地区修建，成为联通印度、缅甸和中国的国际大通道。缅甸在交通联通中具有区位优势，东盟共同体也包括硬件、制度和人文等层面的互联互通。缅甸要进行改革开放就必须推进现代意义上的互联互通，这是缅甸现实的需要。而互联互通，也能够切实地让民众从中受益。缅甸总统在2014年12月中旬会见中国国家副主席时强调，要发挥双边“合作机制”特别是新机制的积极作用，在基础设施建设的互联互通中加强合作。(https://www.daowen.com)
缅甸新政府上台后出台了多项开放的措施，积极扩大与包括中国在内的各国的经贸合作。[113]根据中国商务部的统计数据，中缅两国的贸易在2011年达到65亿（美元，以下同），同比增长达46.3%；2012年为69.7亿，同比增长达7.2%；2013年为101.5亿，同比增长达45.6%；2014年1—9月为177.5亿，同比增长185.1%；中国是缅甸的第一大贸易伙伴、第一大进口来源地、第一大外资来源地、第二大出口市场。[114]到2013年底，中国大陆在缅甸的协议投资占缅甸吸引外资总量的32.5%，为143.7亿美元。2011年5月，在缅甸总统访问中国期间，两国签署了17个经济合作协议，包括7.65亿美元的信贷协议，编制两国的“经济合作规划”以确保交通、油气管道和水电等基础设施项目的建设。中国投资参与了“中缅油气管道”、“达贡山镍矿”等重大合作项目，对缅甸经济与社会发展都有重大意义。
2.经贸协商和软件联通
缅甸自2011年以来推出一系列经济开放政策，如外国投资缅甸农业；逐步免除7 类商品的出口贸易税，包括大米等农产品和橡胶等经济产品；进一步放宽了对国内外投资的限制，向外资者提供8年的免税优惠。2011年1月，缅甸颁布了《缅甸经济特区法》；2011年3月，缅甸颁布了《土瓦经济特区法》；2012年11月，缅甸颁布了新的《外国投资法》，改善吸引外资的制度、政策等软环境。缅甸新政府上台后，开始了一系列的经济改革，完善经济法律法规改革，推动缅甸经济的转型，即全面发展经济的基础从农业转变为现代化工业。中国与缅甸的贸易包括云南等省份会获得更多的经济合作机会。[115]
中国在2011年以来两次单方面向缅甸的220个产品给予了特惠关税待遇。在2014年11月发表的关于深化两国“全面战略伙伴关系”的联合声明中，两国成立“电力合作委员会”（2015年1月在缅甸举行第一次会议）、“中缅农业合作委员会”，提升两国农业合作中的金融、技术等管理举措；进行水电投资和运作的合作。此前成立的“经济贸易和技术合作联合工作委员会”、“中国—缅甸边境贸易合作协调委员会”都获得新的发展。
3.文化交流与人文联通
人文联通包括民间友好互信、文化交流。
两国文化交流不断加强。2013年6月，首部有缅甸语配音的中国电视剧《金太狼的幸福生活》在缅甸开播。[116]2013年12月，中国副总理刘延东出席在缅甸举行的第27届东南亚运动会开幕式，中国的14个专业技术组、300多名技术人员以现代化科技手段帮助缅甸在开幕式诠释了缅甸的传统文化特色，开启了中国“文化援外”的新模式。[117]2014年4月初，“感知中国·缅甸行”活动在缅甸开始，中国与缅甸首部合拍的电视剧《舞乐传奇》在缅甸进行首映。2014年，中国与缅甸举办了文化交流年，在缅甸举办了中国—东盟文化交流年。
两国民间文化交流互动不断提升。2012年2月，中国与缅甸在中国德宏举办了世界景颇小姐大赛。2012年12月下旬，缅甸民间文化访问团访问云南多地。2014年9月，缅甸华社文化交流团访问中国云南、广东。2015年1月下旬，中国的傣剧到缅甸进行演出，跨境民族在语言、习俗、生活的相通，促进了通婚互市、文化交流。
两国新闻媒体的交流比较突出。2011年10月下旬，缅甸民营媒体记者团访问中国的媒体，中国中央电视台的三套节目在缅甸开播，增进两国民众间的互相了解。2014年3月，云南出版的缅文杂志《吉祥》在缅甸设立分社，在缅甸增加了发行量、扩大了发行范围。《吉祥》创办于1992年，以弘扬中缅文化、传递经贸信息为宗旨。2007年10月初在缅甸创办的中文报《金凤凰》，是缅甸唯一的中文报纸，该报社在2011年9月到中国重庆参加了第六届世界华文传媒论坛。2015年2月中旬，中国的云南报业传媒集团与缅甸的新闻网络公司签署合作协议，建立一家出版印刷有限公司。
国家领导人很重视中国与缅甸的文化与人员交流。2014年11月，中国总理在与缅甸青少年交流时宣布，2015年中国邀请100名缅甸青年访问中国，增加对缅甸的奖学金名额。缅甸总统多次在中国参加佛事活动，在2013年春节，缅甸总统还向中国人民进行新春祝福。
缅甸85%以上的人口信奉佛教，佛教文化交流是中国与缅甸友好交流重要的部分。2011年5月，缅甸总统访问中国时，曾到北京灵光寺参拜了佛牙舍利。2011年11月初开始，佛牙舍利在缅甸的三个城市（内比都、仰光、曼德勒）供奉48天，[118]这是北京灵光寺佛牙舍利第四次赴缅甸供奉，[119]其间，缅甸总统、副总统以及退休的丹瑞都朝拜了舍利。2012年8月，缅甸总统参拜了陕西扶风法门寺的佛指舍利。2014年6月28日，缅甸总统到北京灵光寺参加翡翠佛祖圣像（由缅甸赠送灵光寺）的开光法会。2014年6月30日，缅甸总统到中国陕西西安白马寺参加一座佛殿（以缅甸仰光大金塔为蓝本）的落成仪式，该佛殿（包括大金塔、大佛殿以及博物馆三部分）由缅甸政府捐建，全面展示了缅甸的佛教文化。缅甸总统认为，捐建佛殿及相关活动，是和平共处五项原则在两国关系中的“新努力”。2014年10月下旬，缅甸佛教代表团（由缅甸十位方丈组成），到广东四会六祖寺进行佛教文化交流。
（三）多边机制中协调配合的新发展
加强在“多边场合中的协调配合”是中国与缅甸全面战略伙伴关系的主要内容，主要包括在联合国、东盟、大湄公河次区域经济合作等组织中的机制化合作。[120]2011年5月，中国总理与缅甸总统会见时提出，两国要密切协调、配合在东亚的“区域”、“次区域”合作框架中的活动。中国驻缅甸大使在2011年的国庆致辞中突出了两国关系新起点，即建设全面战略合作伙伴关系，两国关系要“立足地区，放眼国际”，在东盟、大湄公河次区域经济合作（GMS）、国际舞台上开展更加密切的合作。在2013年两国的“联合新闻公报”中强调两国在多边场合的合作。[121]在2014年11月两国就深化“全面战略伙伴关系”的联合声明中多处提到国际多边场合的合作。[122]2011年以来，中国与缅甸在多边机制的协调、配合合作，主要包括以下三个方面：
1.次区域合作
第一，中缅老泰湄公河流域的执法安全合作。
2011年10月在湄公河发生了针对中国商船的“10·5”惨案，2011年10月，四国通过了在湄公河流域进行执法安全合作的“联合声明”。[123]四国组成了公安和司法部门的联合执法队伍，打击跨国犯罪，自2011年12月中旬在湄公河流域进行联合执法，主要活动有情报交流、联合巡逻、联合对治安突出问题进行整治等，以协调行动逐步推进联合执法的机制化、常态化。[124]2011年12月初，四国成立了湄公河联合巡逻执法的联合指挥部。中国总理2011年12月底到缅甸参加“大湄公河次区域经济合作”领导人会议时，与缅甸领导人讨论了湄公河联合执法等议题。缅甸为联合执法的活动提供安全保障和后勤补给，合作打击跨国犯罪、维护国际航运安全。
之后，四国进行了多边、双边的一系列刑事司法协作，联合执法安全合作取得了多方面的显著成效，如侦破“10·5”案件，抓捕主犯糯康及5名骨干成员并在中国进行公开审判；定期开展联合巡逻执法，自2011年12月10日到2015年1月底，进行了30次的联合巡逻执法，有力震慑了犯罪团伙，维护了湄公河的国际航运安全；有效打击了跨国犯罪，四国联合在“金三角”地区破获了一批重大案件；联合调研与情报交流，四国定期举办培训班，交流工作经验以提高执法能力和水平。以功能性合作推进次区域合作的深入发展，[125]湄公河流域执法安全合作机制成为区域非传统安全合作的一个新范本。
在2014年11月中国与缅甸的联合声明的第五条中，两国同意就中缅老泰四国在湄公河流域的执法安全中进行合作：合作的目标是提高两国边境管理合作水平，维护地区安全稳定；合作的领域是打击恐怖活动、贩毒、跨国犯罪等；合作的部门是两国的军队和执法部门；合作的方式是及时沟通两国边境事务的信息，积极推动联合执法。
第二，大湄公河次区域经济合作。
2011年12月底，中国总理与缅甸总统在“大湄公河次区域经济合作”领导人会议期间讨论了油气管道等问题。2011年12月，中国的一位国务委员（戴秉国）在缅甸参加“大湄公河次区域经济合作”（GMS）会议时，与缅甸商讨了《中缅经贸合作规划》的制定问题，大项目合作的落实、边境地区稳定等问题。湄公河流域执法机制中倡导“以安全促发展”，打击犯罪，为大湄公河流域经济、民生服务。湄公河联合执法将扩大到经济合作，提高湄公河沿岸的可持续发展。
在2014年11月中国与缅甸的“联合声明”中，两国将“孟中印缅经济走廊”视为两国互利合作、促进地区发展的重要平台，两国加强“孟中印缅经济走廊”建设中的协调配合，如推进中缅公路等互联互通项目、与有关国家密切沟通。
2.东盟平台的合作
第一，两国积极利用和发展中国—东盟自由贸易区平台。
在2013年的博鳌亚洲论坛年会期间，中国与缅甸发表了“联合新闻公报”，强调充实全面战略伙伴关系的内涵，突出在多边场合的合作。[126]缅甸总统在2013年4月出席博鳌亚洲论坛，积极利用该平台展示缅甸新政府的形象，向外界介绍缅甸优先发展的合作项目，以吸引外国投资，希望摆脱单纯依靠外援的窘境，通过大力发展经济来实现可持续增长；缅甸总统既推介大项目，也重视中小企业发展，促进环保、社会效益的协调发展。[127]在博鳌亚洲论坛年会上，缅甸总统与中国企业界人士会面，表示全力支持中国有色集团在缅甸的工作。
2012年9月，缅甸总统参加中国—东盟博览会，缅甸总统与中国企业CEO 举行圆桌对话会，促进两国的经贸合作，吸引中国企业的直接投资，缅甸政府承诺会尽力帮助中国企业解决在投资和经贸活动中遇到的困难。在2013年9月初的中国—东盟博览会、中国—东盟商务与投资峰会上，缅甸总统强调以东盟与中国战略伙伴关系的合作促进地区发展。
第二，两国在东盟峰会平台上积极合作。
缅甸认为东盟地区是世界经济的一个发展中心、重要区域。东盟和中国之间的贸易和投资都很多也很重要，双方经济关系的稳定发展意义重大。2013年7月，缅甸总统在接受采访时说，希望处在好的时期的中国与东盟之间的战略伙伴关系继续发展，缅甸在峰会中以东盟轮值主席国身份推动以东盟为主导的合作机制中的中国和东盟关系的发展，强调中国能够为东盟共同体建设做很多贡献。
2014年11月，中国与缅甸的“联合公报”指出两国携手建设中国—东盟命运共同体，两国积极推进中国和东盟在相关机制下的合作，进而推进东亚区域合作，推动中国与东盟形成更为紧密的关系。中国总理在2014年东盟峰会期间与缅甸总统会谈时强调，中国愿同东盟国家永远做“好邻居、好朋友、好伙伴”，中国支持东盟为主导的合作机制，支持东盟在地区合作中继续发挥主导作用，中国总理支持东盟突出共识、聚焦合作。缅甸希望借东盟平台推动缅、中两国关系，推动中国与东盟关系迈上新台阶。
第三，在东盟与中国“一带一路”平台上的互联互通衔接。
缅甸总统在2014年11月上旬参加了在北京举行的“加强互联互通伙伴关系对话会”，中国国家主席指出要塑造更加开放的亚洲经济格局，坚持开放的区域主义，尽快解决互联互通在制度、政策、标准等方面的问题。[128]中国成立400亿美元的丝路基金。会议通过的“联合新闻公报”强调解决互联互通基础设施，打造亚洲特色的合作平台；“一带一路”以亚洲国家为重点方向，建立亚洲互联互通基本框架，如亚洲高速公路、泛亚铁路网络、亚太信息高速公路；以互联互通促进经济建设和改善民生，互联互通推动新增长点和培育新竞争优势；各方一致认为要加大交通等基础设施建设力度，通过物流和交通运输的合作促进贸易和扩大地区生产网络。[129]
在2014年11月缅甸总统与中国总理的会谈中和“联合声明”中，缅甸支持和重视中国“一带一路”建设。缅甸将推进缅中油气管道等合作项目，推进沿线国家间的合作共赢。中国与缅甸强调以“东盟—中国互联互通委员会”、“中国—东盟交通部长会议”机制来促进两国互联互通。
3.联合国等机制中的合作
中国与缅甸长期在联合国层面保持合作，中国与俄罗斯曾在联合国安理会中否决了对缅甸的决议。对于禁毒等工作，中国也与缅甸在联合国相关组织层面进行合作。2014年4月，联合国在北京启动了针对GMS次区域的反对拐卖人口的合作行动项目。2014年11月中国与缅甸“联合声明”特别强调两国要密切在联合国的协调配合，特别是在涉及发展中国家诉求、全球性议题（如自然灾害、传染病防控、气候变化）等层面保持密切协作。[130]