11.4.3 我国现行的环境管理制度
环境管理制度属于环境管理对策与措施的范畴，从强化管理的角度确定了环境保护实践应遵循的准则和一系列可以操作的具体实施办法，是关于污染防治和生态保护与管理的规范化指导，是一类程序性、规范性、可操作性、实践性很强的管理对策与措施，是国家环境保护的法律、法规、方针和政策的具体体现。
我国现行的环境管理制度是从探索我国环境保护工作的规律和方法出发，以有计划地控制环境污染、生态破坏和实现环境战略为目标，随着我国环境保护工作的深化而逐步产生的。
一、现行环境管理制度简介
从1973年我国环境保护事业起步至今，我国在环境保护的实践中，不断探索和总结，逐步形成了一套能够为强化环境管理提供有效保障的环境管理制度。从最早提出的“三同时”、环境影响评价和排污收费等老三项管理制度，到后来的环境保护目标责任制、城市环境综合整治定量考核、排污许可证制度、污染物集中控制和限期治理等新五项环境管理制度，以及后来又在环境保护的实践中形成了污染事故报告制度、现场检查制度、排污申报制度、环境信访制度和环境保护举报制度，目前，我国的环境管理制度已经远不是单项制度的“构件”的简单堆砌，而是一个由新老制度构成的有机整体。
二、环境影响评价制度
环境影响评价制度是把环境影响评价工作以法律、法规和行政规章的形式确定下来从而必须遵守的制度。环境影响评价只是一种评价方法、评价技术，而环境影响评价制度却是进行评价的法律依据。
从1973年第一次全国环境保护会议后，环境影响评价的概念开始引入我国。1978年12月31日，中发［1978］79号文件批转的国务院环境保护领导小组《环境保护工作汇报要点》中，首次提出了环境影响评价的意向。
1979年9月，《中华人民共和国环境保护法（试行）》颁布并规定：“一切企业、事业单位的选址、设计、建设和生产，都必须注意防止对环境的污染和破坏。在进行新建、改建和扩建工程时，必须提出对环境影响的报告书，经环境保护主管部门和其他有关部门审查批准后才能进行设计。”它标志着我国的环境影响评价制度正式确立。
环境影响评价制度确立后，国家陆续颁布的各项环境保护单行法，如1982年颁布的《中华人民共和国海洋环境保护法》、1984年颁布的《中华人民共和国水污染防治法》、1987年颁布的《中华人民共和国大气污染防治法》都对建设项目环境影响评价有具体条文规定。同期颁布的自然资源保护法律，如1985年颁布的《中华人民共和国草原法》、1988年颁布的《中华人民共和国野生动物保护法》、1988年颁布的《中华人民共和国水法》都有关于环境影响评价的规定。这些法律对完善我国的环境影响评价制度起到重要的促进作用。
1989年颁布的《中华人民共和国环境保护法》规定：“建设项目的环境影响报告书，必须对建设项目产生的污染和对环境的影响作出评价，规定防治措施，经项目主管部门预审并依照规定的程序报环境保护主管部门批准。环境影响报告书经批准后，计划部门方可批准建设项目设计任务书。”在这一条款中，对环境影响评价制度的执行对象和任务、工作原则和审批程序、执行时段和与基本建设程序之间的关系作出原则性规定，是行政法规中具体规范环境影响评价制度的法律依据和基础。
1998年国务院颁布实施《建设项目环境保护管理条例》，这是建设项目环境管理的第一个行政法规。环境影响评价作为其中的一章对建设项目实行分类管理，对建设项目环境影响评价实施资质管理，对建设单位、评价单位、负责环境影响审判的政府有关部门工作人员在环境影响评价中违法行为的法律责任等做了详细明确的规定，成为指导建设项目环境影响评价极为重要和可操作性强的行政法规。
2018年12月29日，第十三届全国人大常委会第七次会议对《中华人民共和国环境影响评价法》进行第二次修正。该法规定：“国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，对其组织编制的土地利用的有关规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划，应当在规划编制过程中组织进行环境影响评价，编写该规划有关环境影响的篇章或者说明。规划有关环境影响的篇章或者说明，应当对规划实施后可能造成的环境影响作出分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，作为规划草案的组成部分一并报送规划审批机关。未编写有关环境影响篇章或者说明的规划草案，审批机关不予审批。”用法律把环境影响评价从项目环境影响评价拓展到规划环境影响评价，成为我国环境影响评价史上的重要里程碑。中国的环境影响评价制度发展到一个新的阶段。
依据《中华人民共和国环境影响评价法》和《建设项目环境保护管理条例》，国务院环境保护行政主管部门和国务院有关部委及各省、自治区、直辖市人民政府和有关部门，陆续颁布了一系列环境影响评价的部门行政规章和地方行政法规，成为环境影响评价制度的主要组成部门。如为了加强环境影响评价管理，提高环境影响评价专业技术人员素质，确保环境影响评价质量，2004年2月，原人事部、原国家环境保护总局决定在全国环境影响评价行业建立环境影响评价工程师职业资格制度，对环境影响评价这门科学和技术以及从业者提出了更高的要求。
2016年7月2日和2018年12月19日又分别对《中华人民共和国环境影响评价法》进行了两次修订，新修订的《中华人民共和国环境影响评价法》规定，环境影响评价审批不再作为核准的前置条件，将环境影响登记表审批改为备案，环境影响评价未批先建取消限期补办手续，未批先建由县级以上环保部门处罚，未批先建罚款与项目总投资额挂钩，取消环境影响评价机构资质管理等。
三、“三同时”制度
“三同时”制度，是指新建、改建、扩建项目和技术改造项目及区域性开发建设项目的污染治理设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产的制度，它与环境影响评价制度相辅相成，是防止新污染和破坏的两大法宝，是我国“预防为主”方针的具体化、制度化。“三同时”制度为我国独创，也是我国出台最早的一项环境管理制度。
“三同时”制度要求首次在1972年国务院批转的《国家计委、国家建委关于官厅水库污染情况和解决意见的报告》中提出，该报告指出“工厂建设和三废综合利用工程要同时设计、同时施工、同时投产”。1973年《关于保护和改善环境的若干规定》中首次提出：一切新建、改建和扩建的企业必须执行“三同时”制度。正在建设的企业没有采取污染防治措施的必须补上，各级环保部门要参与审计设计和竣工验收。1979年《中华人民共和国环境保护法（试行）》以法律形式对“三同时”做了明确的规定，为“三同时”制度的实施提供了法律保证。1981年5月由国家计委、国家建委、国家经委、国务院环境保护领导小组联合下达的《基本建设项目环境保护管理办法》，把“三同时”制度具体化，并纳入基本建设程序。1986年在《基本建设项目环境保护管理办法》的基础上，国家环境保护委员会、国家计委、国家经委联合发布了《建设项目环境保护管理办法》，对“三同时”制度从内容到管理程序、各部门之间的职责都做出了明确的规定；1998年，为了适应环境保护事业的发展，国务院1986年《建设项目环境保护管理办法》的基础上，补充、修改、完善颁发了《建设项目环境保护管理条例》，其中有关“三同时”制度的规定如下。
1.建设项目的设计阶段
建设项目的设计阶段，应对建设项目建成后可能造成的环境影响进行简要的说明，在可行性研究报告中，应有环境保护的专门论述。初步设计中必须有环境保护篇章。
2.建设项目的施工阶段
建设项目施工阶段，环境保护设施必须与主体工程同时施工。在施工过程中，应当保护施工现场周围的环境，防止对自然环境造成不应有的损害；防止或减轻粉尘、噪声、震动等对周围生活环境的污染和危害。建设项目在施工过程中，环境保护部门可以进行现场检查，建设单位应提供必要的资料。
3.建设项目正式投产或使用前
建设项目正式投产或使用前，建设单位必须向负责审批的环境保护部门提交《环境保护设施竣工验收报告》，说明环境保护设施运行的情况，治理的效果，达到标准的，经过环境保护部门验收合格并发给《环境保护设施验收合格证》，方可正式投入生产或者使用。
4.各有关部门的职责
环境保护部门对建设项目的环境保护实施统一的监督管理，负责对设计任务书（可行性研究报告）和经济合同中的有关环境保护内容的审查，负责对环境影响报告书（表）的审批，负责对初步设计中的环境保护篇章的审查及建设施工的检查，负责对建设保护设施的竣工验收，负责对环境保护设施运转和使用情况的检查监督。
建设项目的主管部门负责建设项目环境影响报告书（表）、初步设计中的环境保护篇章、环境保护设施竣工验收报告等的预审，监督对建设项目设计和施工中的环境保护措施的落实；监督对项目竣工后环保设施的正常运转。
建设单位负责提出环境影响报告书（表），落实初步设计中的环境保护措施，负责对项目竣工后防治污染设施的正常运转。
5.对违反“三同时”制度规定的处罚
违反“三同时”制度规定的，对建设单位及其单位负责人处以罚款。建设项目的环境保护设施未经过验收或验收不合格而强行投入生产或使用的，要追究单位和有关人员的责任。
四、排放污染物许可证制度
排污许可证制度是以改善环境质量为目标，以污染物总量控制为基础，规定排污单位许可排放什么污染物，许可污染物排放量，许可污染物排放去向等，是一项具有法律效力的行政管理制度。
生态环境部早在1986年就开始进行排放水污染物许可证制度的试点工作。第三次全国环境保护工作会议后，按照国务院《进一步加强环境保护工作的决定》中关于“逐步推行污染物排放总量控制和排污许可证制度”的要求，在水污染物许可证试点工作的基础上，于1991年又确定在上海、天津、太原、广州、沈阳等16个城市进行排放大气污染物许可证制度试点工作。随着“九五”以来全国主要污染物排放总量控制计划的实施，排污许可证制度的重要性日益突出。
2016年11月，国务院办公厅印发了《控制污染物排放许可制实施方案》。该方案是落实党中央国务院的决策部署，依法明确排污许可的具体办法和实施步骤的指导性文件，标志着我国排污许可制度改革进入实施阶段。2018年1月10日原环保部颁布了《排污许可管理办法（试行）》（环境保护部令［2018］第48号），是我国为了落实《国务院办公厅关于印发控制污染物排放许可制实施方案的通知》而进行排污许可制度改革的重要基础性文件。生态环境部印发了《排污许可管理条例》（草案征求意见稿）。全面实施排污许可制度，是党中央、国务院从推进生态文明建设全局出发，全面深化环境治理基础制度改革的一项重要部署，是贯彻落实党的十九大“强化排污者责任”，“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”要求的重要举措，也是提高固定污染源管理效能、改善环境质量的重要制度保障。
目前我国排污许可证制度的基本内容主要包括以下几个方面。(https://www.daowen.com)
1.污染物总量控制目标和分配总量削减指标的确定
国家根据有关防治污染的法律、政策、法规、标准、措施、技术基础、经济能力等提出确定排污指标的规范方法、指导原则和统一技术参数，地方以此为依据，结合本地区的环境质量要求、技术经济条件，在排污申报的基础上规划分配各排污单位的污染物允许排放量。
2.排污许可证的审批发放
排污企业用排污申请表向环保部门提出未来规定的时间内所需要排放的污染物种类、数量、浓度及排放方式、排放去向，并提出领取排污许可证的要求。
环境保护行政主管部门在收到排污单位的《排污许可证申请表》后，应在规定期限内对其申请的指标予以审核。对审核认可的排污许可证申请单位颁发正式的排污许可证；对排放未达标但已经有治理计划的污染源，颁发临时排污许可证，并责令限期治理；对排放未达标但又无治理计划的污染源，要求在规定的时间内制定污染治理计划，并重办排污许可证申请手续。
3.排污许可证的监督检查和管理
排污许可证发放后，环保部门必须对持证者进行监督检查，对排污许可证加强管理。这是排污许可证制度能否贯彻实施的关键。
五、污染物总量控制制度
污染物总量控制制度是国家对一定时间、一定区域内排放单位排放污染物的总量进行控制的一项法律制度。
在1980年召开的第三次全国环境保护工作会议上，环境保护部提出同时实行浓度控制和总量控制的污染控制对策，确定由浓度控制向总量控制发展的方向。1996年，全国人大通过的《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》，把污染物排放总量控制定为中国环境保护的一项重大举措。
目前，污染物总量控制制度主要存在于政府及环保部门的行政政策、行政计划中，有总量控制计划、方案、目标等。具体的做法是，环境保护部在我国国民经济和社会发展计划实施期间制定出相应的污染物总量控制计划，如《“十一五”期间全国主要污染物排放总量控制计划》经国务院批准后，将污染物总量分解给各省，各省再把总量逐级分解，直至落实到污染单位，国家生态环境部、国家统计局和国家发展和改革委员会定期对各省执行情况进行考核和检查，各省的相关部门也定期考核和检查排污单位，对完不成任务的给予处罚。
六、其他环境管理制度
1.污染物集中控制制度
污染物集中控制是在一个特定范围内，为保护环境所建立的集中治理设施和采用的管理措施，是强化管理的一种重要手段。污染集中控制，应以改善流域、区域等控制单元的环境质量为目的。依据污染防治规划，按照废气、废水、固体废物等的性质、种类和所处的地理位置，以集中治理为主，用尽可能小的投入获取尽可能大的环境、经济、社会效益。
污染物集中控制制度是一项在总结了长期的环境保护工作经验教训基础上提出的有效污染防治措施。与单个点源的分散和治理相对，污染物集中控制有利于集中人力、物力、财力解决重点污染问题；有利于采用新技术，提高污染治理效果；有利于提高资源利用率，加速有害物资源化；有利于节省防治污染的总投入；有利于改善环境质量。
2.污染源限期治理制度
限期治理是指为了解决某一区域的环境问题或者达到一定的环境目标，对一些污染危害严重，群众反映强烈的污染源、污染物，要求有关企事业单位在期限内治理达到一定标准。这是一项强制性的行政措施，各有关单位必须无条件完成任务。随着环境保护工作的深入，限期治理已经从某一排污单位扩展到了地区和水域。
3.环境保护目标责任制
环境保护目标责任制是将环境保护的责任具体落实到各级人民政府和有关部门，要求各级政府和有关部门必须对职责范围内的环境治理负责，通过定量化的管理和措施，使辖区内的环境治理达到预定标准。
4.城市环境综合整治定量考核制度
城市综合整治定量考核是将城市环境作为一个整体、一个系统，从城市建设、环境建设、污染防治等多方面进行综合管理和控制，并对城市大气、水、固体废物、噪声、绿化等方面根据一定的标准进行等级划分，实行定量考核。
5.现场检查制度
现场检查制度是指环境保护部门或者其他依法行使环境监督管理权的部门，对管辖范围内排污单位的排污情况和污染治理等情况进行现场检查的制度。
6.污染事故报告制度
污染事故是指由于违反环境保护法律法规的经济社会活动与行为及意外因素的影响或不可抗力的自然灾害等原因，致使环境受到污染，人体健康受到危害，社会经济与人民财产受到损失，造成不良社会影响的突发性事件。
污染事故报告制度，是指因发生事故或者其他突然性事件，以及在环境受到或可能受到严重污染，威胁居民生命财产安全时，依照法律法规的规定进行通报和报告有关情况并及时采取措施的制度。
7.排污申报登记制度
排污申报登记制度是环境行政管理部门的一项特别制度。凡是排放污染物的单位，必须按规定向环境保护管理部门申报登记所拥有的污染物排放设施、污染物处理设施和正常作业条件下排放污染物的种类、数量和浓度。
排污申报登记制度和排污许可证是两种不同的制度，两者既有区别又有联系。排污申报登记制度是实行排污许可证制度的基础，排污许可证是对排污者排污的定量化。排污申报登记制度的实施具有普遍性，要求每个排污单位应申报登记。排污许可证制度则不同，只对重点区域、重点污染源单位的主要污染物排放实行定量化管理。
8.环境信访制度
为防范环境污染事故的发生，减少各类环境污染事件的扰民危害，除了进一步加大环境监督执法力度外，还必须加大环境检查的频率，增加明察暗访。为此，国家专门设立了鼓励广大群众参与环境监督的环境信访制度，并颁布了《环境信访办法》（［1997］局令19号）。
9.环境保护举报制度
“九五”期间，环境保护部开始在全国实施环境保护举报制度，同时全面开通12369中国环保举报热线，并逐步实现有奖举报制度。
