高等学校的外部管理主体及演变

新中国成立后，党和政府废除了国民党时期的宪法和法律，重新制定了相关的教育法律法规。在高等教育领域内，通过一系列的教育管理活动，我国高等学校的管理体制发生了重大调整和变化，形成了系统、完善又具有中国特色的高等院校管理体制。

1950年6月，教育部在北京召开第一次全国高等教育会议。该次会议讨论了高等教育的重大理论和现实等问题，提出高等教育必须密切配合国家经济、政治、文化和国防建设的需要，理论联系实际，培养“具有高度文化水平、掌握现代科学与技术的成就并全心全意为人民服务的高级建设人才”，同时提出高等教育要准备和开始吸收工农干部和工农青年进入高等学校，以培养工农出身的新型知识分子。[2]会议还通过了《高等学校暂行规程》《专科学校暂行规程》《私立高等学校管理暂行办法》《高等学校管理暂行办法》《关于实施高等学校课程改革的决定》等一系列教育法规。这些教育法规奠定了新中国高等教育制度的基础，为高等教育的正常发展提供了制度保障。同年7月，政务院第四十三次政务会议通过并发布了《关于高等学校领导关系的决定》。该决定明确指出：“中央政府教育部对全国高等学校均有领导责任，各大区人民政府或军政委员会或文教部门均有根据中央统一的方针政策，领导全区高等学校的责任。”这是新中国成立以来官方最早制定的关于高等教育管理体制的文件，明文规定了教育部负有领导全国大学的责任，体现出高等教育行政管理的中央集权的特征。[3]此后，针对高等院校中有些管理主体不明确的问题，1953年政务院颁布《关于修订高等学校领导关系的决定》，进一步明确了教育部在高等院校管理中的主体地位：“高等教育部对高等学校的教学工作实行统一集中领导。高等教育部颁发的有关全国高等学校的建设计划、财务计划、财务制度、人事制度、教学计划、教学大纲、生产实习规程以及其他重要法规、指示或命令，全国高等学校均应执行。”在此管理制度的安排下，全国高等学校各类专业实行统一教学计划、教学大纲和统编教材，这有助于迅速地对全国高等院校进行实质性的管理，也有助于提高薄弱院校的办学水平，同时也在一定程度上消解了高等院校的多元发展。但不可否认，我国通过颁布一系列的规章制度，初步确立了以行业需求为主，中央政府统一领导与教育行政部门、相关业务部门分工负责的管理体制。

1956年之后，我国的高等教育管理体制由中央高度集权管理体制逐渐向管理权下放的管理体制转变，转变目的之一就是为了纠正和调节建国以来全面学习苏联的高等教育管理体制所带来的种种弊端与不适，以建立一种能够充分发挥中央和地方积极性的高等教育管理体制。1956年召开全国人大会议，在会议上专门就高等院校的管理进行了讨论，对大学管理制度提出了新的设想，目的就是要扩大地方对高等教育的管理权，实行多级办学、多级管理，以充分调动各方面的积极性。根据会议精神，1958年4月4日中共中央颁布了《关于高等学校和中等技术学校下放问题的意见》，决定将高等院校和中等技术学校的管理权更多地下放到地方，由各省、市、自治区实施领导。同年8月，中共中央又下发了《关于教育事业管理权力下放问题的规定》，提出要加强地方对高等院校的领导和管理，规定“过去国务院或教育部门颁布的全国通用的规章制度，地方可以结合当前工作发展情况，因地制宜、因事制宜地解决存、废、修订或者另行制定”[4]。中共中央此次对高等院校的管理活动在中国大学教育管理活动史上具有重要意义，是对我国近代大学制度建立以来的高度中央集权管理体制的一次重大改革和探索。1961年1月，中共中央做出了关于调整经济管理体制的若干暂行规定，对1958年不适当下放的权力进行回收，使原来下放地方的高等学校设立审批权等诸多权力重新收回中央，由中央集中统一进行掌控，由此确定了由中央教育部、中央各主管部门与地方上下结合、各负专责的高等教育管理制度。通过这样的管理活动，地方原有的决策权、决定权基本被收回，基本只有执行权没有决策权，可以说这样的管理体制几乎又回到了新中国成立初期的中央集权的管理模式。由此也可以看出，高等院校的管理权是一个十分重要而又相对复杂的问题。1969年，中共中央发布《关于高等学校下放问题的通知》，将高等教育的管理权再次下放。(https://www.daowen.com)

1978年12月，中国共产党十一届三中全会召开，我国开始进入全方位的改革开放时期，政治、经济、文化等各个领域逐步走上健康发展的轨道。从这一时期开始，国家对高等院校的管理权重新进行了思考，开始实行集中领导、分级管理的管理体制。1979年9月，中共中央重新修订和颁布《关于加强高等教育统一领导、分级管理的决定（试行草案）》，决定对高等院校实行中央和省、市、自治区两级管理的制度。1985年，中共中央颁布《关于教育体制改革的决定》，指出要扩大高等学校的办学自主权，其中包括在计划外接收委托培养学生和招收自费生的权力，调整专业服务方向、制订教学计划和教学大纲、编写和选用教材的权力，任免学校副校长和其他各级干部的权力等。到了90年代，随着我国政治体制改革、经济体制改革的不断深入，高等教育的管理体制也出现了重大转变。党和政府出台了一系列文件来规范高等院校的管理，如《关于加快改革和积极发展高等教育的意见》（1993年1月）、《中国教育改革和发展纲要》（1993年2月）、《国务院关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》（1994年7月）等。至此，我国逐步建立起政府宏观管理、社会各界广泛参与、学校依法办学的教育管理体制。1998年8月，《中华人民共和国高等教育法》颁布，以法律的形式将高校的领导体制等高校内部管理制度固定下来，为高校依法办学、依法行政提供了法律依据。[5]例如，在管理主体方面，实行“两级管理，以省为主”的管理体制，全面落实高等学校的办学自主权。

新中国成立以来，党和政府采取一系列的教育管理活动对高等院校进行管理，从建国初期的“集中领导，分级管理”到目前所形成的“两级管理，以省为主”的管理模式，中间几多曲折，折射出党和政府对高等教育的重视，同时也反映出高等院校管理主体如何安排直接影响其在高等院校发展过程中作用的发挥。