国外官员财产申报制度的建立与发展
胡明[1]
官员财产申报制度是指在法定范围内的公职人员按照法定的时间和方式对个人拥有的财产数量、来源、支配情况向特定组织申报并接受监督，以证明自己担任公职期间所有经济收入合法的一项法律制度。从目前来看，已有美国、英国、法国、德国、意大利、俄罗斯、日本、韩国、新加坡、泰国、印度、越南、智利、阿根廷、尼日利亚等100多个国家建立了官员财产申报制度并付诸实施。如何有效预防及打击腐败，关系到政府管理的高效性，甚至关系到政权的合理性。官员财产申报制度被誉为是腐败的“天敌”和“克星”，[2]是一种行之有效的反腐利器。本论文通过对国外官员财产申报制度的研究，分析其对我国官员财产申报制度建设的经验启示、提出我国确立官员财产申报制度立法的必要性。
国外官员财产申报制度可以追溯到18世纪的瑞典。1766年，瑞典官员被要求“晒财产”，开启了财产申报制度的探索之路。1883年，英国公布了世界上第一部财产申报法——《净化选举、防止腐败法》，作出了竞选议员的候选人必须对其资金进行公示的规定之后，官员财产申报制度才真正在全世界开始推广。100多年来，先后有100多个国家确立了官员财产申报制度，不仅美国、英国、法国、日本等发达国家践行此项制度，就连经济不发达的泰国、越南、尼日利亚等国也纷纷仿效建立起公职人员的财产申报制度。美国1989年通过的《政府道德法》（the Ethics in Government Act），成为许多国家仿效的蓝本。
美国在“二战”之后腐败现象持续增多。意识形态带来的阵营间的对抗使得两方不断增大军事及外交投入，不管是军备竞赛等冷战，还是朝鲜战争、越南战争等热战，以及马歇尔计划等巨额对外援助，均在开辟新的权力源泉和新的利益来源的同时，开拓着权力异化空间和私利谋取视阈。[3]而在美国国内，从罗斯福新政通过政府干预经济的形式来应对经济危机，在增加政府拥有影响经济能力的同时，也给政府官员腐败打开了一扇门。政府积极干预经济的模式，使得政府监管职能不断扩大，权力寻租的盛行也就成为腐败滋生的温床。第三次科技革命带来的科技进步，生产力急速提高都让腐败的形式与内容复杂化及多样化，腐败现象大幅度增加。诸如，参议院高级助手贝克受贿丑闻、众议员迪格斯回扣丑闻、总统助理艾德马斯受贿丑闻、副总统阿格纽受贿丑闻、水门事件等。从20世纪60年代末到1974年，盗窃案增长12%，白领犯罪却增长313%。[4]公众对联邦政府的信心从1966年的42%降到1976年的9%。[5]反腐形势的严峻让美国掀起一场以政府道德标准建设为核心的立法风潮，直到1978年国会通过《政府道德法》，正式形成了美国公职人员财产申报法律制度。
美国的官员财产申报制度的建立与完善大致经过了三个阶段。第一阶段是萌芽阶段，大致是从20世纪初到20世纪40年代。20世纪初美国的政党选举极不规范，贿选问题、政治分赃等现象层出不穷，各政党候选人为拉拢选民拿出各种诱惑，或是职位、或是金钱，严重损害了民主精神。国会就要求各候选人在正式选举结果公布以后必须按照规定申报，并向社会公开其竞选过程中的各项费用开支情况。之后出现企业进行“政治捐款”行为，因此国会出台法令要求候选人除竞选开支外，还要上报收到的捐款情况。1925年的《腐败行为法》就要求候选人对任何一笔超过100美元的捐款都要申报。之后这又发展到需要申报候选人的私人财产状况。[6]第二阶段是形成阶段，大致从20世纪50年代到20世纪70年代。“二战”后美国为摆脱经济危机开始加强了政府对于经济的干预，腐败现象增多，开始加强以政府道德标准建设为核心的立法行动。1951年杜鲁门总统提出《行政部门道德标准》，通过立法要求公众揭发总统任命官员的可疑财产状况，但未获通过。[7]1958年，艾森豪威尔总统提出《政府工作人员十项道德规范》获得两院通过，这是美国历史上首次以两院决议确立的道德规范，其中有一条就是向社会公众公开财产。1965年约翰逊总统以行政命令的方式提出了《行政官员道德准则》，要求总统提名的官员以及其他联邦雇员定期地、秘密地申报家庭财产。后来由于阻力过大，缩小了申报人员的范围。在此基础上，1968年参众两院各自要求议员公布自己的财产状况。但此时的财产申报还是一种道德标准的形式存在。1978年美国国会通过《政府道德法》，对财产申报问题作了全面而系统的规定，正式将财产申报由道德标准、行政命令上升为法律条款，规定了美国财产申报制度的基本框架，标志着美国官员财产申报制度的正式形成。第三个阶段是完善发展阶段，是从20世纪80年代到现在。美国历届政府制定一系列配套法规，不断完善官员财产申报制度。1989年美国通过《政府道德法案》，统一了立法、司法和行政三个系统官员的财产申报制度。2012年奥巴马签署《禁止利用国会情报交易法》，禁止国会议员、联邦政府雇员、联邦法官与联邦司法系统雇员利用任内获取的非公开信息为个人谋利，并要求上述公职人员在完成证券投资交易的45天内在网上公布相关信息。
日本在“二战”后政府的主导下也实现了经济的高速增长，同时也经历了政治腐败频发的时期，官商勾结、政治腐败等丑闻也层出不穷。日本的经济发展模式就是一种政府导向、官商合作的混合型模式。政府通过制定国家经济政策等方式来管制企业行为，企业通过提供资金来影响政治家的活动，政治家通过自己的影响力来影响政府，这样一个政府、企业、政治家相互利用的模式就极易滋生官商勾结的“金权政治”，从“洛克希德行贿丑闻”到“利库路特股票丑闻”再到“佐山快件公司贿赂丑闻”“金丸信巨额偷税丑闻”等等，牵扯包括田中角荣、竹下登、中曾根康弘等多位首相及诸多内阁大臣、国会议员等，多届内阁都因丑闻而下台。日本政党制度中的派系政治与选举制度也让政治选举成为“金钱游戏”，“政治献金”不可避免。日本政府针对腐败状况，以“公务员”为基点，将法律和伦理道德相结合，在公务员的法律建设中，制定完善了《国家公务员法》《国家公务员伦理法》和其他一系列的反腐败法律和措施，建立了一套反腐败机制。为了完善法律的可操作性，日本于2000年又制定了《国家公务员伦理规程》，对《国家公务员伦理法》的不足进行了必要的补充。该规程是对《国家公务员伦理法》中的“国家公务员伦理规程”条款进行的补充规定。在2009年，日本公布了重新修订的《国家公务员伦理规程事例集》，以问答的方式对财产范围及财产内容进行了详细说明和解释。日本也相继颁布了一些其他的公务员管理的法律。这样，日本现行的规制公务员和国会议员的官员财产申报制度就确立成型。(https://www.daowen.com)
俄罗斯自后苏联时期开始推动反腐败工作，官员财产申报制度也开始形成，1992年4月叶利钦签署的《关于国家公务体系反腐败斗争的命令》以及1995年7月份的《关于俄联邦国家机关基础法》开始要求公职人员申报财产信息。1997年通过的《俄联邦政府法》中第10条对于俄罗斯联邦政府成员的收入和财产资料有申报要求，2004年7月《俄联邦文职公务员法》第20条也是属于调整公职人员申报财产信息的专门规范。[8]另外还有一批规范性的法律文件作为补充。但是由于申报制度的不彻底性，俄罗斯的官员财产申报工作并没有取得实质性成果。直到2008年12月俄罗斯总统梅德韦杰夫签署颁布《俄罗斯联邦反腐败法》，系统地建立了一套反腐败体系，成为俄罗斯官员财产申报的基础性规范，俄罗斯官员财产申报制度就此成型。
各个国家在面临腐败问题的同时也都以自己的方式推进反腐败工作，多数国家也都建立了官员财产申报制度。分析各国官员财产申报制度的产生背景，可以概括总结为以下三个方面。
第一，经济增长开拓了权力异化空间，而经济增长的客观需求又需要政府的反腐败工作。各国的官员财产申报立法制度在20世纪下半期获得巨大进步，这一时期也是各国经济高速增长的时期。经济的增长及物质世界的丰富，让权力开始有了更多的异化空间，权力带来的物质生活的满足就让它的诱惑力变大，腐败现象也就越来越多。腐败在一定时期或许会造成经济的假象繁荣与发展，但从长期来看，它是对于经济发展的制约，毕竟腐败只是一种权力寻租行为，而非生产力的进步。经济增长所需要的是一种和权力之间的相协调的良性促进关系，权力应该公正，腐败正是不公正的体现，长期不公正就会制约经济的进一步增长，就会带来不满。这种增长的需求就会唤起推动政府的反腐败工作。需要注意的是，一些经济不太发达的地区并非没有权力寻租的情况，当腐败与贫穷结合在一起，更能唤起对于反腐败工作的支持与推动。
第二，体制缺陷给了腐败滋生的空间，完善体制的诉求推动反腐败工作进行。官员财产立法的高速发展是在20世纪下半期，经历30年代“大萧条”和“二战”时期，各国政府普遍加强政府对于经济的宏观调控来恢复和发展经济，但是由于制度缺陷，权力得不到有效监督与控制，得到了空间的权力就开始了向腐败发展，官商勾结，金权政治丑闻不断发生。当频发腐败现象与丑闻之后，各国政府也就开始了对于本国体制的修补和完善，建立和发展一整套反腐败制度来有效监督和控制权力，净化政治环境。
第三，公民意识普遍觉醒，公权思想不断加强。随着时代发展，物质生活的丰富，生活水平的提高，公民意识普遍觉醒。各国公民对于本国政治状况，社会状况开始广泛关注和了解，科学技术的进步使得信息时代到来，公民也可以更为便捷地了解和发出自己的声音。公民开始谋求自己的应有权利，对于腐败现象的抵触也越来越大，在政治生活中发挥着越来越重要的作用。这种公民意识与公权思想就推动着权力的净化，让权力能够更有效地被监督起来，反腐败制度建立完善起来。
我们也可以从中看到，各个国家的官员财产申报制度的确立都不是一蹴而成的事情，尤其是在发达国家中，也都经过长期的探索，有步骤的进行，才得以通过立法形式建立自己的官员财产申报制度。尽管财产申报制度可以追溯至1766年的瑞典，但真正建立完善的官员财产申报制度都是20世纪60年代以后的事情。我们可以学习参考其他国家的先进经验，但将它结合中国国情，变成我们自己的东西还需要我们认识到问题的复杂性，不能过于贪急求快。