关于《TVET振兴战略》的思考
(一)关于《TVET振兴战略》的作用与经验
1.《TVET振兴战略》能发挥非洲教育一体化改革和治理的优势。非洲一体化不仅是对经济全球化的应对策略,也是非洲大陆推动国家发展和地区复兴的重要选择;“既有非洲大陆层面的一体化,也有地区层面的一体化,更有各个主权国家内部的一体化”[18]。由于非洲民族国家发展历程[19]的特殊性,各个主权国家内部的一体化任务也十分紧迫,而且难度较大。因此,《TVET振兴战略》无疑对非洲区域层面和国家层面的职业技术教育与培训一体化改革和治理具有重要的信息交流、业务指导和监督意义。
2.《TVET振兴战略》系统而全面地为非洲职业技术教育与培训改革指出了问题的症结,规划了振兴的战略,堪称未来一段时间内非洲职业技术教育与培训改革的纲领性文件。该战略在形成中充分运用了最新调研成果,结合了非洲社会经济发展对职业技术教育与培训提出的要求以及实践中存在的问题,系统地设计了非洲职业技术教育与培训振兴的目标、原则、优先领域、核心主题和保障体系。
3.《TVET振兴战略》比较充分地总结和吸收了国际和非洲内部职业技术教育与培训实践的经验教训。《TVET振兴战略》选择非洲的南非、贝宁、肯尼亚、加纳与坦桑尼亚5国和国际上的新加坡与德国作为分析对象,分别研究了这些国家职业技术教育与培训的创新、影响、经验与教训。比如,该战略指出,南非职业技术教育与培训在创新上建立了国家资格认证体系和奖励机制;在影响上有效协调了职业技术教育与培训体系,促进了认证结构的连贯性,加大了对工业技能发展的资金投入,并加强了培训项目的市场性;在经验教训上,由于官僚作风,国家资格认证体系的发展很慢,而且长期征收培训税需要不断与缴税企业开展合作。[20]
4.《TVET振兴战略》所提倡的分权和多样化的职业技术教育与培训体系(包括基于学校的培训、企业培训和学徒制培训),注意结合非洲实际,体现了非洲特色。比如,该战略重视非正式培训的作用及传统学徒制培训在非洲的特殊意义,重视加强非正式的和正式的职业技术教育与培训系统之间的联系,强调在各级各类职业技术教育与培训之间建立“立交桥”的必要性;强调本土家庭手工业技能培训,提供手工艺、陶艺、烘制、木工、裁缝、编制和皮革制造等方面的课程,还特别提到肯尼亚非政府组织“加强非正式培训委员会”旨在增强工匠对学徒的技艺传授能力的项目;强调兼顾政府(公众)的利益与非政府组织和教会团体的利益。再比如,在职业技术教育与培训核心主题中,该战略明确指出,战后重建国家和地区的职业技术教育与培训项目要优先发展建筑、灌溉、电力以及通信等专业和课程。
(二)关于战略执行的障碍
政治上的不稳定是实施《TVET振兴战略》的障碍之一。稳定的社会环境是文化教育事业发展的根本保证。非洲一些地区政局动荡、部族冲突不断,严重影响了职业技术教育与培训项目的推行。政府频繁更迭也破坏了政策执行的稳定性,打击了外国援助团体的投资信心。
经济发展水平的落后和产业结构的问题制约着职业技术教育与培训毕业生的就业市场。该战略出台时,撒哈拉以南绝大多数国家的人均收入低于400美元(南非除外)。那时,虽然博茨瓦纳和加纳等几个国家的经济年均增长率达到了5%,但很多国家实际的年增长率低于2%,难以提供更多的工作岗位。在该战略出台后几年中,非洲经济面临着艰巨的任务,这片大陆每年要解决700万～1000万人的就业问题。除了博茨瓦纳、科特迪瓦、加纳和南非,大多数非洲国家的工业劳动力在总人口中的比例小于10%,绝大多数劳动力集中在农业和服务业领域。除了南非和毛里求斯,其他国家在非正式部门劳动者所占比例达到了85%,很多人没有薪酬。这种状况影响了职业技术教育与培训学员的就业,也限制了职业技术教育与培训的可持续发展。
基础教育的普及程度低影响了职业技术教育与培训的生源。该战略出台时,虽然非洲在教育上取得了一些进步,但很多国家文盲的比例仍然超过了50%。对职业技术教育与培训至关重要的中学入学率也很低,只有少数国家的毛入学率超过50%。小学生完成学业的平均比例为80%～90%,初中为30%～40%,高中仅有20%。适龄青年中只有1%～2%进入大学和其他种类的高等学校。以加纳为例,全国的职业者中有49.1%是文盲,只有3.9%的人接受过职业技术培训。在坦桑尼亚,具有小学以上文凭的劳动者还没有超过一半。[21]
经济和基础教育两方面的情况至今并无太大改善。根据2020年7月世界银行对218个经济体2019年人均收入水平的分类,在“低收入”水平(等于或低于1035美元)的29个经济体中,非洲有23个,占79.3%[22]。2019年SSA小学毛入学率98.9%。2018年其小学完成率为56.2%,中学毛入学率为43.3%。2019年其适龄青年初中完成率为44.3%,高等教育毛入学率为9.44%[23]。
资金匮乏也是实施《TVET振兴战略》的重要障碍。战略执行需要充足的资金,经济落后的非洲难以支持规模庞大的职业技术教育与培训系统,非洲地区的GDP总量小,外债数量大,财政赤字严重。很多政府在国防、能源和基础设施上的投入巨大,教育投资却微乎其微。资金匮乏直接影响到职业技术教育与培训的质量,没有足够的投入,机器设备得不到更新,教师队伍流失严重。
职业技术教育与培训体系的混乱是战略执行的现实障碍。由于政府的监管不力,培训市场秩序混乱,各种性质的组织功能重叠,造成严重的资源浪费。很多地区还没有建立统一的职业资格认证制度,导致企业对培训机构的质量和学员的素质信心不足。