《TVET振兴战略》的背景分析
鉴于全球化进程“由那些近代以来在世界文明变革中先行一步的西方国家所主导”,是一种“发达国家支配、控制而落后国家被动卷入”的进程,因此,这一进程中西方发达国家凭借“秩序与规则之制定”的话语权,在“利益与成果之分享”中处于有利地位。[3]于是,“一些发达国家能从全球化中获得巨大的利益,而一些不发达国家在其中处处碰壁,步履维艰”。非洲甚至是“在毫无准备的情况下被卷入全球化”的。“世界贸易自由化使非洲大多数国家进一步走向边缘化……撒哈拉以南非洲所占世界贸易总额还不到2%。”[4]世界经济论坛发布的《2007年度非洲竞争力报告》显示,撒哈拉以南非洲国家全球竞争力大多排在后100名。[5]如今,这片土地的贫困人口与20年前相比几乎翻了一番,感染艾滋病的人数超过了全球的60%,社会经济发展状况不断恶化。[6]非洲的发展迫切需要新的选择。
“区域一体化正是非洲国家推动经济发展、应对全球化挑战的战略选择。”[7]1963年5月非洲统一组织的建立标志着非洲一体化正式开始。2002年7月非盟的正式成立则标志着一体化进程的步伐加快,其成员国也有了更强烈的合作意识。两年后,非盟通过了《2004—2007战略框架》,旨在通过具体可行的政治、经济、社会、文化、教育等一系列计划,使非洲沿着一体化道路向前发展。
非洲教育一体化是非洲一体化中重要的一环,非盟先后推出了三个“十年教育行动计划”。在第二个十年(2006—2015年)计划中,非盟意识到了职业技术教育和培训的价值在于帮助人们独立自主地生活,因此,建议将职业培训融入普通教育体系。非洲教育部长历届会议重点关注的七个领域中,职业技术教育与培训项目就是其中一个。《TVET振兴战略》正是在非洲一体化背景下提出的。
(二)非洲严峻的社会经济状况要求加强职业技术教育与培训
非洲的发展面临着许多严峻的问题。据世界银行统计,非洲15岁至24岁的青年有2亿多人,超过总人口的20%,占劳动力人口的37%,但这部分人中却有60%处于失业状态。[8]撒哈拉以南地区的青年失业率1993年为21.9%,2003年为21.0%,分别高于世界平均水平11.7%和14.4%;1993年至2003年间撒哈拉以南地区的失业青年数量增长率为32.5%,也远远超过世界平均水平26.8%。[9]在城市,由于工商业发展落后,大量年轻人找不到工作,而乡村低收入家庭的子女,尤其是女青年更处于不利地位。非洲的社会现实表明,没有工作的年轻人更可能被卷入武装冲突或者从事犯罪活动,威胁国家安全和社会稳定。
在基础设施建设、医疗体系、交通和通信领域,非洲国家的人力资源储备严重不足。传统的学徒制教育只能培养手工行业的劳动者,无法填补中高层技术工人短缺的空白。据估计,到2040年,非洲将拥有世界上最大的劳动力,估计有10亿人在工作的年龄。2017年约80%的非洲劳动力属于非正规部门,撒哈拉以南非洲企业认为27%以上的产业工人为非熟练工人,缺乏工作经验和工作准备。这增加了雇主雇佣合格劳动力的成本。虽然有关TVET资格证书的数据有限,但人们认为TVET资格证书有助于改善证书持有者未来的收入来源。截至2014年,只有12%的SSA高中学生入学TVET,而且TVET在教育预算中的份额在2%～6%。[10]
今日非洲的发展,特别是战后重建地区的复兴,需要大量产业工人和专业技术人员,这些都要依靠高质量的职业技术教育体系。联合国教科文组织2004年职业技术教育与培训专家会议宣言即《波恩宣言》中开篇即指出:“由于人们把教育看作是有效发展战略的关键,职业技术教育和培训必然被当成一种主要手段,用来减少贫困,促进和平,保护环境,改善所有人的生活质量,并帮助实现可持续发展。”[11]
实际上,世界银行在新世纪之初便改变了20世纪90年代对非洲职业技术教育的错误认识和政策,很多非洲国家和国际捐助团体的决策者也对职业技术教育与培训在国家发展中的重要作用有了新的认识。非洲国家政府与世界银行合作开发的各种“减贫战略文件”(Poverty Reduction Strategy Papers),反映出非洲各国政府越来越重视职业技术教育与培训的价值。在减贫战略文件中,喀麦隆准备加强职业技术训练与劳动力市场的融合,科特迪瓦强调要加强职业培训,加纳将职业教育和培训与青年教育以及技能发展联系起来,莱索托和卢旺达将注意力放在了加强职业技术教育和培训与商业发展的联系上,而马拉维强调要通过技能发展推动自主创业。其他国家,如乍得、埃塞俄比亚、几内亚、塞内加尔、塞拉利昂、乌干达和赞比亚也在国家政策中给予职业技术教育和培训优先发展的地位。[12]
(三)职业技术教育与培训实践中存在的问题
与非洲社会经济发展的要求相比,非洲职业技术教育与培训的客观实践却存在诸多问题。概括起来分析,主要表现在以下方面。
1.职业技术教育与培训组织的结构问题。(1)在层次和种类多样的非洲职业技术教育与培训机构中,非正式的学徒制培训比重过高。非洲有公立和私立的中等职业技术学校,也有高等教育性质的理工学院,还有企业的学徒培训中心。问题是,在非正式劳动部门中的传统学徒制往往是农村贫困人口或没钱上学孩子的唯一出路。特别是在西非,这种非正式部门实施的传统学徒制是获得就业所需技能的主要方式。加纳非正式部门承担了全国90%数量的技能培训。(2)公立培训学校数量过少。在自由主义经济政策的刺激下,培训市场出现了大量营利性的私人组织。在加纳,政府支持的职业技术教育与培训机构包括教育部管理的23所职业学校,有注册学生1.9万人;另外,还有38所人力资源和就业部主管的职业培训机构。但质量参差不齐的私营培训机构有500家,注册学生有10万人。在加纳,天主教会是支持职业技术教育与培训的最大私营机构,它在2006年公布了针对职业技术培训的全面提议,建立了58家机构,目前注册学生达到了1万人。私立学校较多本身不是问题,问题是私立培训学校收费较高,但提供的又是低成本的服务业课程,而且多集中在城市中心地带,难以满足成本较高的工业培训和农村偏远地区的培训需要。
2.职业技术教育与培训的管理问题。20世纪八九十年代,许多非洲国家参与了世界银行的“结构调整计划”,减少了在公共服务方面的投入,使得政府对教育的控制减弱。私立培训机构和公立培训机构在教学目标、课程、收费以及评估上差异极大,这造成了职业技术教育与培训系统的低效和混乱。非洲职业技术教育与培训有关规定出自政府不同的部委和非政府组织或教会等团体机构,因此评价和认证的标准也不统一。非正式劳动部门中传统学徒制在管理中被边缘化,缺乏规范的制度以及政府的支持和干预。
3.职业技术教育与培训的资金问题。《TVET振兴战略》指出,由于生师比低,培训设备价格高昂,实践课还要“消耗”掉价值不菲的培训材料等原因,职业技术教育与培训机构的单位成本必然会高于中小学教育机构。必须承认,职业技术教育与培训的生均投入确实较大,但非洲只有少数几个国家有能力支持高水平的职业技术教育与培训项目。埃塞俄比亚只拿出了教育和培训预算当中的0.5%用在职业技术教育与培训项目上,而加纳也只有1%。
4.职业技术教育与培训的质量问题。《TVET振兴战略》认为,总的来说,非洲的职业技术培训质量不高,过分地关注理论知识与资格证书,忽视了技能的掌握和熟练性考核。教师培训不足、设备陈旧过时、教学材料缺乏这些因素影响了培训的效果。[13]