【地域管辖】
行政处罚由违法行为发生地的行政机关管辖。法律、行政法规、部门规章另有规定的，从其规定。
法条沿革
本条是关于行政处罚的地域管辖问题的规定，此次修订中进行了实质性改动。
地域管辖即区域管辖，指以我国行政区域的横向划分为基础和前提，不同行政区域的行政机关在各自管辖区域范围内受理行政处罚案件的权限和分工。我国《行政处罚法》自1996年颁布实施以来，行政处罚的地域管辖规则一直以“违法行为发生地的行政机关管辖”为原则，以“法律、行政法规另有规定的除外”为例外。
“以行为发生地作为确定地域管辖的一般标准，是讲求行政效率的基本要求。根据行政效率原则，确定行政处罚管辖时，必须有利于行政机关或者其他组织及时、准确地发现并制裁违法行为，同时还应当尽可能地减少调查取证以及执行处罚等方面的费用，以降低行政成本。”[1]以违法行为发生地作为行政机关管辖行政违法行为的连接点，便于行政机关保护和勘验现场、调查和搜取证据，便于迅速准确处理违法案件、及时恢复行政管理秩序，降低执法成本，节约行政资源，符合行政执法效率原则的要求。此外，由于违反行政管理秩序的违法活动错综复杂、殊难预料，如实施行政违法行为的主体地位不同，违法性质和严重程度不同，实施行政处罚的种类和幅度不同，违法行为的社会影响不同，都可能导致违法行为发生地可能不是行政处罚地域管辖的最优地点，因此允许单行法律、行政法规针对专门问题作出特殊规定回应了行政执法实践的现实需求，符合“特别法优于一般法”的法制原则，也体现了原则性与灵活性相统一的立法精神。
《行政处罚法》颁布施行二十多年来，我国经济社会结构发生了历史性变革，尤其是互联网信息技术的快速发展，逐步改变重塑了我国传统的社会结构与违法面貌，现实地域中的行政违法行为开始转向网络虚拟世界。网络行政处罚中，行政机关面临“网络无界”和“行政有界”的根本矛盾，“违法行为发生地”的规则缺陷愈加凸显。网络信息传输包含多个阶段和环节，涉及众多行政管辖区域的网络设备，违法行为凭借电子设备就可以瞬间穿梭于多个不同的行政管辖区域，包括用于实施违法行为的网站服务器所在地、网络接入地以及网站建立者或者管理者所在地等，难以准确界定“违法行为发生地”的确切位置，给行政执法实践带来困难。[2]由此可见，虽然有“法律、行政法规另有规定”作为例外窗口，但以“违法行为发生地”这个唯一固定空间连接点为一般原则的地域管辖模式，已难以满足日益繁杂的行政执法实践的现实需要，因此有必要在合理限度内适当开放地域管辖权的设定权限，使地域管辖认定规则朝着更灵活便捷的方向发展。
此次《行政处罚法》修订过程中，立法者对上述问题予以了一定的回应。《行政处罚法（修订草案一次审议稿）》在维持“违法行为发生地”为一般原则不变的前提下，在例外窗口中增设了“部门规章”，与“法律、行政法规”并列，同样享有地域管辖权设定权限，为国务院部门根据具体情况调整地域管辖规则提供了制度基础，实现了地域管辖认定规则的多元化安排。《行政处罚法（修订草案二次审议稿）》将“法律、行政法规、部门规章另有规定的除外”修改为“法律、行政法规、部门规章另有规定的，从其规定”，立法语言措辞更为精准规范，并经第三次审议后表决通过。
此外，2017年《行政处罚法》第20条同时对行政处罚的地域管辖、级别管辖、职权管辖作出了规定，确定了行政处罚管辖问题的多项原则，条文冗长繁杂。本次修订过程中，立法者将旧法第20条拆分为新《行政处罚法》的第22条、第23条两个条文，对地域管辖和级别管辖分别作出了规定，简洁凝练，体现了立法技术的进步。(https://www.daowen.com)
规范目的或功能
行政处罚的地域管辖是确定某个行政违法行为应由哪个行政区域的行政机关或授权组织实施处罚的法律制度，是行政机关和授权组织实施行政处罚权限的地域范围，是其在各自管辖范围内各司其职、各尽其责的重要依据。明确规定一个行政区域的行政机关和授权组织对于哪些行政违法案件具有管辖权，有利于处罚主体尽职尽责行使处罚权力，有利于行政违法案件得到及时有效的处理、迅速恢复被破坏的行政管理秩序，同时有效避免推诿扯皮、重复处罚、滥用职权、多头处罚等情况，从而节约行政执法资源，保障行政执法活动高效有序进行。行政执法实践中存在的问题，特别是乱处罚问题，与行政处罚地域管辖混乱不无关系。《行政处罚法》颁布实施前，我国行政处罚地域管辖比较混乱，在很大程度上加剧了行政执法实践的混乱。对行政处罚的地域管辖予以立法规范，对于行政处罚朝着规范化、高效化方向发展具有重要意义。
规范内容
本条关于行政处罚地域管辖规则的规定，包括一般地域管辖和特殊地域管辖两个方面。
一、一般地域管辖的规范设定
一般地域管辖，是指以行政违法行为发生地为标准而确定的地域管辖，即行政处罚案件由行政违法行为发生地的行政机关管辖。违法行为发生地，即违法行为实施地，是指行为人在哪里作出的违法行为。行为人的行为构成行政违法，即行为人在客观上实施了违反行政法律规范的行为。我国行政管理是按照行政区域的横向划分为基础实施的，地方人民政府管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、计划生育等行政工作，对本辖区内的行政违法活动依法依规实施行政处罚是其应尽的职责。以行政违法行为的发生地作为行政机关管辖行政违法活动的基准点，便于行政机关迅速调动辖区内的执法资源，调查取证，尽快查明案件事实，便于有效打击行政违法活动，是比较科学的立法安排，也是域外各国的通行做法。如《奥地利行政法》第27条规定，“违反行政义务之行为由行为地之行政官署管辖”，《俄罗斯联邦行政违法行为法典》第256条规定，“行政违法案件，在违法行为实施地处理”，德国的《违反秩序法》规定，“行政机关对违反行政秩序的行为适用案件管辖权和地域管辖权原则，地域管辖权适用行为发生地和行为人居所地”。
目前，行政执法实践中对如何理解“违法行为发生地”存在争议，主要有以下两种观点：一种观点是狭义的理解，认为违法行为发生地是违法行为地的下位概念，违法行为地包括违法行为准备地、违法行为发生地和违法结果发生地。不能将违法行为发生地笼统地称为违法行为地。一般情况下，违法行为准备地、违法行为发生地和违法行为结果地属于同一行政管辖区域，但也有分别在几个不同行政区域的情况。当违法行为发生地和违法行为结果地不同时，应由违法行为发生地行政机关管辖。当违法行为发生地和违法行为发现地或违法行为人住所地不在同一行政区域时，也应当由违法行为发生地的行政机关管辖。[3]另一种是广义的理解，认为违法行为发生地包括违法行为准备地、着手地、实施地、经过地、结果地，即包括实施违法行为的各个阶段所经过的空间。[4]《行政处罚法》尚未对违法行为发生地作出明确的立法解释，但行政执法实践中普遍对“违法行为发生地”作广义理解。
对于连续发生的若干行政违法行为，且前行为是后行为的准备阶段，在行为人实施行政违法行为过程中的任何一个阶段被发现，该地都可以被视为违法行为发生地。如贩卖假药的违法行为，李某在甲地制造假药到乙地销售，运输过程经过丙地、丁地，依照本法的规定，甲、乙、丙、丁四地都可能成为违法行为发生地，当地的行政执法机关如发现了这一违法行为都有权对其实施行政处罚。但是如果这一违法行为是在乙地销售假药时才被查获，只需由乙地的行政执法机关实施行政处罚就可以了，甲、丙、丁三地的行政机关不应再实施行政处罚，因为行为人在前几地实施的制造和运输假药的行为在此只能看作销售假药行为的前期准备。当然，乙地行政机关在对该销售假药行为实施行政处罚时应考虑到行为人实施了制造、运输假药的违法行为，基于提高行政执法效率的考量，应当由乙地行政机关依法给予并处处罚。但是，如果制造假药和销售假药的不是同一个人，情况就有所不同。甲地制造假药的人是王某，李某是从王某处收购了假药后到乙地销售，乙地的行政机关查获后对李某销售假药的行为作出了行政处罚，同时甲地行政机关对王某制造假药的行为还必须给予行政处罚。
二、特殊地域管辖的规范设定
本条明确规定，“行政处罚由违法行为发生地的行政机关管辖”，同时还规定：“法律、行政法规、部门规章”另有规定的除外，突破了“违法行为发生地”的范围。这是对行政处罚地域管辖问题的特殊规定，是基于行政执法实践需要而作出的灵活的变通处理。
例外情况可能是由违法行为发现地执法机关管辖，也可能是由违法行为人住所地执法机关管辖。行政违法行为的实施往往是隐蔽的，且流动性较大，有的违法行为的实施地、结果地以及违法当事人的住所不在同一地点，且在发现违法后果时方知晓违法行为，违法行为地点有时难以查明，但违法案件必须及时处理，否则违法当事人容易逃避制裁。在这种情况下，更适宜由最先査处的行政机关或者说违法行为发现地的执法机关管辖。再如，当违法当事人在外地，难以送回违法行为发生地，且违法当事人住所地也能核实案情时，由违法当事人住所地行政机关管辖更为方便，在这种情况下，经与违法行为发生地行政机关协商，也可以由违法当事人住所地行政机关管辖。上述变通的做法符合行政处罚管辖的效率原则和灵活原则，但是需要注意的是，要以法律、行政法规、部门规章对管辖的特殊规定为限。
目前，一些单行法律、行政法规、部门规章对行政处罚的地域管辖问题作出了特别规定，行政机关就应当遵循“特别法优先于一般法”的法律适用原则，依照这些特殊规定来确定行政处罚的地域管辖。例如，我国《海关法》规定，中华人民共和国海关是国家的进出关境监督管理机关。国务院设立海关总署，统一管理全国海关。国家在对外开放的口岸和海关监管业务集中的地点设立海关。海关的隶属关系，不受行政区划的限制。因此，在进出境发生的违反有关海关法律、法规的行政违法行为，就不能按照本条“违法行为发生地”这一一般地域管辖原则进行管辖，因为各地的海关直接归海关总署领导，与地方人民政府并无直接的隶属关系，因此对于这一类违法行为实施行政处罚，就要根据《海关法》的相关规定执行。《公安机关办理行政案件程序规定》第二章第10条、第11条、第12条、第16条分别就一般治安案件；针对或利用网络实施违反治安管理秩序的案件；行驶的客车上发生的治安案件；林区内发生的治安案件；铁路系统的机关、厂、段、所、队等单位内发生的治安案件等管辖问题作出了规定。上述行政执法领域具有一定的专业性，由单行法律、行政法规、部门规章对这些特定领域的行政处罚的管辖问题作出针对性规定，考虑到了不同行政执法领域的具体情况，尤其在本次修订过程中，在例外窗口中又增设了“部门规章”，体现了行政处罚地域管辖权多元化的基本立场。[5]