通过旅游立法规制名人故里之争的建议
旅游产业是一个跨地区跨部门的行业，它运动的全过程是各个相关地区共同作用的结果，通过旅游立法对名人故里之争进行规制，快速提供旅游业发展过程所需要的各种有效制度，才真正可以实现经济、环境和文化发展的多赢。2013年4月25日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过《中华人民共和国旅游法》，虽然从旅游法的角度对与自然保育有关的传统知识进行了保护，但还有一些不足之处，下面笔者提出几点改进建议：
1.通过旅游规划进行战略控制，改善地方政府间的合作机制
从国内名人故里争夺案件的裁决机关来看，主要是文化部门；而旅游业的主管部门，则是旅游主管部门。对旅游产业出现的名人故里争夺现象，《中华人民共和国旅游法》《中华人民共和国非物质文化遗产法》和《中华人民共和国文物保护法》虽然设计了一些原则条款，但对与自然保育有关传统知识的保护部门涉及三个机构，协调起来较困难。
例如，《旅游法》第三章“旅游规划和促进”中第17条规定：“国务院和县级以上地方人民政府应当将旅游业发展纳入国民经济和社会发展规划。国务院和省、自治区、直辖市人民政府以及旅游资源丰富的设区的市和县级人民政府，应当按照国民经济和社会发展规划的要求，组织编制旅游发展规划。对跨行政区域且适宜进行整体利用的旅游资源进行利用时，应当由上级人民政府组织编制或者由相关地方人民政府协商编制统一的旅游发展规划。”第21条规定：“对自然资源和文物等人文资源进行旅游利用，必须严格遵守有关法律、法规的规定，符合资源、生态保护和文物安全的要求，尊重和维护当地传统文化和习俗，维护资源的区域整体性、文化代表性和地域特殊性，并考虑军事设施保护的需要。有关主管部门应当加强对资源保护和旅游利用状况的监督检查。”新《旅游法》的亮点是对旅游业发展从经济、生态和文化等多方面进行了整体性规划，缺点是没有相应的法律保障措施。
与《旅游法》相似，2007年12月29日第十届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议修改《中华人民共和国文物保护法》第8条规定：“国务院文物行政部门主管全国文物保护工作。地方各级人民政府负责本行政区域内的文物保护工作。县级以上地方人民政府承担文物保护工作的部门对本行政区域内的文物保护实施监督管理。县级以上人民政府有关行政部门在各自的职责范围内，负责有关的文物保护工作。”第9条规定：“各级人民政府应当重视文物保护，正确处理经济建设、社会发展与文物保护的关系，确保文物安全。基本建设、旅游发展必须遵守文物保护工作的方针，其活动不得对文物造成损害。公安机关、工商行政管理部门、海关、城乡建设规划部门和其他有关国家机关，应当依法认真履行所承担的保护文物的职责，维护文物管理秩序。”从《文物法》的规定来看，我国的文物保护制度也是“属地管理”，“名人故里”的界定是地方政府的文化部门。因此“名人故里”的旅游规划，涉及文化、旅游等多部门管理。上级文化部门如何处理下级地方政府间的“名人故里之争”，还是一个法律难题。
中国政法大学民商法学教授费安玲女士认为，对非物质文化遗产的法律保护问题必须要建立在我国已有的法律体系和制度背景下进行分析和思考。她认为，现在所给出的“非物质文化遗产”的定义，并非是一个科学的定义，因为“非物质”的表达容易产生将该类文化遗产与物质截然分开的误解。[8]笔者认为，将非物质文化遗产替换为与自然保育有关传统知识，可以促进旅游法、自然保育法和非物质文化遗产保护法的协调。旅游产业是一个综合性产业，笔者认为，管理要体现一个“大”字，中央政府应通过各宏观调控部门的协调会议，制定国家整体性的旅游规划，对那些与旅游相关联的方方面面，如规划、建设、布局、价格、治安以及游、娱、购、吃、住、行等进行全方位管理，规范其行为。《旅游法》第7条规定：“国务院建立健全旅游综合协调机制，对旅游业发展进行综合协调。县级以上地方人民政府应当加强对旅游工作的组织和领导，明确相关部门或者机构，对本行政区域的旅游业发展和监督管理进行统筹协调。”这一条文就是试图通过整体性保护模式促进旅游业中经济、生态和文化的协调发展，但缺点是没有对地方政府间合作行为的法律规制。
2.挖掘旅游开发中的文化内涵，完善文化、环境、资源协同保护措施
旅游业与自然环境、历史文化的关联性，使得旅游开发应符合环境和资源保护、文物保护等方面的法律、法规。《旅游法》第13条、第21条也规定了旅游法律规范与环境法律规范、文物保护法律规范协同适用的原则。
《中华人民共和国非物质文化遗产法》第4条也有相似规定：“保护非物质文化遗产，应当注重其真实性、整体性和传承性，有利于增强中华民族的文化认同，有利于维护国家统一和民族团结，有利于促进社会和谐和可持续发展。”第5条规定：“使用非物质文化遗产，应当尊重其形式和内涵。禁止以歪曲、贬损等方式使用非物质文化遗产。”
名人故里作为一种非物质文化遗产，潜藏着巨大的旅游经济利益，然而这种资源又处于公共领域。因此它和环境资源一样，需要政府进行公共管理，防范“公地悲剧”的发生。2009年11月19日《法制日报》报道：美国好莱坞把中国传统文化中替父从军的花木兰故事，拍摄成娱乐大片赚取了数亿美元的票房收入；“水浒传”“西游记”“三国志”被日韩数十家公司分别注册为计算机网络游戏商标，以后中国企业要开发此类游戏，需要向这些商标权人支付巨额使用费。在政府主导下，对名山胜水、文物古迹、民俗风情等具有国际比较优势的旅游资源和旅游产品，可以提高我国旅游产品的吸引力和国际竞争力。名人故里之争在世界各个国家都存在，并不稀奇。比如在英国，也有各种各样打着莎士比亚旗号的旅游景点，当地政府会告诫游客不要随便相信，只有经过英国莎士比亚中心认证的名胜古迹才是货真价实的。我们以后也可以借鉴这种方式，由权威的学术机构去认证来引导民众。当然还需要政府发挥良性作用，同时也需要民众的监督。[9]
中国作为一个历史文明悠久的国家，传统知识这种资源更值得法律保护和在政府主导下开发利用。因此，旅游立法可以补充一条：“将与自然保育有关传统知识保护纳入环境影响评价范围，旅游规划的编制应由中介机构律师事务所进行论证，并提供法律意见书。涉及艺术、文学、历史、古迹、传统知识利用和保护问题的，还应该组织听证，以及由权威的学术机构论证、认证。中介机构对法律意见书的真实性负责。”在这方面，我们是有一些教训的。例如，电影《无极》部分外景在云南香格里拉碧沽天池拍摄，这提高了香格里拉的文化品牌，促进了其经济收入。然而《无级》剧组拍摄活动中违背了环境影响评价法的有关规定，剧组进入碧沽天池置景未向当地环保部门申报，拍摄活动对当地自然生态造成了一定程度的破坏。云南省香格里拉县碧沽天池，位于风景名胜区千湖山片区，属于“三江并流”世界自然遗产地。剧组在此搭建了3个临时工棚、1座取名“海棠精舍”的钢筋水泥建筑物，铺设了一条长100米、宽4米的砂石路，1座长100多米、宽2.7米的木桥，1条长约20米、宽4米的栈道。为修建砂石道路、栈道及“海棠精舍”，剧组共毁坏并占用高山草甸及灌木林地500平方米。剧组完成拍摄后，没有进行场地清理和拆除恢复工作就撤离了碧沽天池。在环保部门介入和媒体曝光后进行了部分清理和恢复，拍摄现场垃圾遍地的问题已基本解决，因建设破坏的500平方米草甸、杜鹃等植被一时难以恢复。[10]
3.健全旅游法中传统知识就地保护原则的法律机制
利用法律保护方法，加大对与自然保育有关中国传统知识的整体性保护力度，还需要我们建立健全“就地保护原则”。所谓“就地保护原则”，不仅是对传统知识的原真性的外在保护，更主要的是传统知识的社区民众的自觉保护。新旅游法还应进一步明晰中央和地方政府、旅游主管部门和行业协会的职责，充分发挥传统知识当地群众的主体作用。在2015年实施的《立法法》中，更是将历史文化、环境保护、城市与乡村建设等立法权限下放到“设区的市”，这进一步加强了地方政府在统筹决定地方历史文化、环境保护、城乡建设中的主体地位。在与自然保育有关传统知识法律保护中，政府的功能主要是对传统知识进行调查、登记和奖励，而对旅游经营者的管理主要由行业协会来做。例如，世界旅游业发达国家之一的新加坡，通过政府部门和行业协会两个渠道来进行旅游管理。前者主要进行宏观管理和规划，使旅游资源得到充分、科学的开发，保证旅游业布局健康发展。后者则促使旅游业规范，引导和促进各旅行社、旅游组织不断提高服务质量，进行有序竞争。因政府规划、行政指导等法律行为引起的不良后果，政府也要承担责任。在市场经济条件下，政府部门要转变职能和工作方式，按照市场经济体制的要求，把市场能够解决的事情坚决地交给市场去做，把应该由协会、中介机构承担的职能坚决地转移给协会和中介机构，作为政府主管部门要真正腾出精力履行好政府部门应尽之职能。
《非遗法》第12条规定：“文化主管部门和其他有关部门进行非物质文化遗产调查，应当对非物质文化遗产予以认定、记录、建档，建立健全调查信息共享机制。文化主管部门和其他有关部门进行非物质文化遗产调查，应当收集属于非物质文化遗产组成部分的代表性实物，整理调查工作中取得的资料，并妥善保存，防止损毁、流失。其他有关部门取得的实物图片、资料复制件，应当汇交给同级文化主管部门。”第16条规定：“进行非物质文化遗产调查，应当征得调查对象的同意，尊重其风俗习惯，不得损害其合法权益。”第18条规定：“国务院建立国家级非物质文化遗产代表性项目名录，将体现中华民族优秀传统文化，具有重大历史、文学、艺术、科学价值的非物质文化遗产项目列入名录予以保护。省、自治区、直辖市人民政府建立地方非物质文化遗产代表性项目名录，将本行政区域内体现中华民族优秀传统文化，具有历史、文学、艺术、科学价值的非物质文化遗产项目列入名录予以保护。”
与自然保育有关传统知识就地保护原则在旅游法中的贯彻，需要提倡“生态旅游”。“生态旅游”这一术语，最早由世界自然保护联盟（IUCN）于1983年首先提出，1993年国际生态旅游协会把其定义为：具有保护自然环境和维护当地人民生活双重责任的旅游活动。生态旅游注重自然区域，强调生态旅游产品或服务必须是以体验大自然为核心的。同时，也强调让游客享受文化体验，或者其他乐趣（如餐饮）。这一点将生态旅游产品同单纯的自然旅游或文化旅游或探险旅游区分开来。生态旅游比这些类型旅游的层次更高，因为它要求游客在度假的同时，懂得对生态的理解，受到恰当的教育。
在生态旅游中，对非物质文化遗产的欣赏是重要的内容。中国俗语认为“读万卷书，不如行千里路”，非物质文化遗产的享受在生态旅游中占据着重要地位。生态旅游，就需要确立生态保护意识，“善待”自然和当地居民，尊重当地社区的人与自然之间的传统文化。见到鸟虫鱼兽不要去打扰，学会静观默察、敬天悯物，并通过摄影、写生、自然探究等活动，充分感悟和审美自然和人文美。绝不能有破坏生态环境的行为，“除了照片，什么都不带走；除了脚印，什么也别留下”。这才是一个成熟、文明的游客应有的行为。随着当前全球经济社会的快速发展，非物质文化遗产的价值日益凸显，对其保护的重要性和紧迫性日益突出。2004年8月我国正式加入了《保护非物质文化遗产公约》，我国应当将与自然保育有关传统知识的保护这一理念贯穿于整体性的社会主义法律体系的建构之中。