国内投资政策方面的挑战

在制定国内投资政策时，区别国内外投资十分重要，尤其是外国实体通过国内实体间接所有来规避对外国实体的限制。投资者国籍日益模糊使得以所有权为基础设定的规则的效力被严重削弱。

为了防止外资企业规避国内政策的限制，国家通常实施一些基于所有权的措施，包括：对外资企业的准入限制以及最大持股权的限制；对经营活动的限制及业绩要求；投资鼓励措施以及投资者保护等。准入限制方面，即使是实行准入前国民待遇的国家，往往基于自身经济安全及发展利益的需要，在外资准入方面列明不适用国民待遇的“不符措施”的负面清单。但在外国实体最终实际有效控制国内实体的情况下，如若只知晓国内实体为所有人，未清晰地探明完整的所有权链，识别不出外国实体最终所有者的身份，其有可能规避负面清单进入一国市场。当前限制外资企业的最大持股权的投资政策也较为普遍。80%的国家至少在一个产业对外资设有股权限制，其中发达国家为90%，发展中国家为76%。[14]不同经济发展水平的国家和不同行业的所有权限制不尽相同：发达国家限制相对较少，主要在特定服务行业限制，尤其是运输、公共事业和媒体等方面的限制；发展中国家对外资所有权限制更多，以东亚和东南亚国家更为明显，对外资参与有限制但是却允许大多数外国所有权和控制有效转化为合资企业；转轨经济体在这方面则相对较为开放，甚至在其他国家认为敏感性较强的领域中，诸如银行业、健康福利、零售业、旅游业和废物处理等领域，允许外资公司完全进入，仅在媒体行业方面要求比较严格。就行业而言，最普遍和严重的所有权限制集中在运输、媒体、电力、通信等行业。(https://www.daowen.com)

投资者国籍的模糊化使得各国难以适当、有效地执行这些基于所有权的措施，执行此类措施的难度加大。另外，由于跨国公司复杂的所有权结构所牵涉的国家范围较广，管理活动的成本也随之增加。如何评估直接所有权和间接所有权，如何避免外国资本的实际控制，以及如何避免专为外国投资者保留的利益被不适当地授予本国国民等是一国政策制定者制定外资管理规则时需要考虑的问题。