机动车驾驶人培训市场发展规划不能作为行政许可的依据
——金为发诉盱眙县运输管理所交通行政许可案
王伏刚
【裁判要旨】
我国对机动车驾驶员培训实行行政许可制度。行政许可条件依法由法律、行政法规、地方性法规或者省级政府规章设定。机动车驾驶人培训市场发展规划作为道路运输领域的专项发展规划，属技术性规范而非法律性规范，不能作为行政许可的依据。据此，依据该规划的内容，以“驾校市场饱和、规划期内不宜增加新驾校”为由不予交通行政许可，不符合规定。当事人起诉请求撤销不予许可的，人民法院应予准许。
【案例索引】
江苏省淮安市盱眙县人民法院（2014）盱行初字第4号
【案情】
原告：金为发。
被告：盱眙县运输管理所。
江苏省盱眙县人民法院经审理查明：2013年11月21日，原告向被告递交申请书，申请开办一所二级驾驶员培训驾校。当日，被告开具清单收到申请书，同月25日，被告受理原告申请：2013年12月5日，被告根据《江苏省机动车驾驶人培训管理办法》和《淮安市机动车驾驶人培训市场发展规划（2013—2020）》的规定，以淮安市（含盱眙县）驾培市场已处于供大于求的状态，在规划期内不宜再增加驾校数量，为保护学员、经营人和拟投资机动车驾驶人培训的投资人利益免受损失，促进驾培行业健康、有序、可持续发展，在2013年至2020年规划期内将不再增加新驾校为由，作出盱交驾许〔2013〕1号不予交通行政许可决定书。原告不服，向江苏省盱眙县人民法院提起行政诉讼。
另查明：2012年12月11日，江苏省交通运输厅发苏交运〔2012〕94号文关于印发《江苏省机动车驾驶人培训市场发展规划编制指南》的通知，要求各市参照执行，目的是为更好地贯彻《江苏省机动车驾驶人培训管理办法》，加强省机动车驾驶人培训行业管理，指导各市做好《机动车驾驶人培训市场发展规划》的编制工作。2013年11月11日，淮安市交通运输局发布《淮安市机动车驾驶人培训市场发展规划》的通知，希各县区交通运输局遵照执行。《淮安市机动车驾驶人培训市场发展规划（2013—2020）》5.6.2规划方案中明确规定：“根据淮安市各区县的小型汽车培训能力及教学车辆规划，结合淮安市驾培市场发展现状，目前淮安市驾培市场已处于供大于求的状态，在规划期内不宜再增加驾校数量及教学车辆。”
【裁判】
江苏省盱眙县人民法院认为：《道路运输条例》第七条第三款规定，县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作。第四十条规定，申请从事道路运输站（场）经营、机动车维修经营和机动车驾驶员培训业务的，应当向所在地县级道路运输管理机构提出申请，并分别附送符合本条例第三十七条、第三十八条、第三十九条规定条件的相关材料。县级道路运输管理机构应当自受理申请之日起15日内审查完毕，作出许可或者不予许可的决定，并书面通知申请人。据此，被告具有作出盱交驾许[2013]1号不予交通行政许可决定书的法定职权。
根据《行政许可法》第四条、第五条、第十六条的规定，设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序，遵循公开、公平、公正的原则；符合法定条件、标准的，申请人有依法取得行政许可的平等权利，行政机关不得歧视；法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。《道路运输条例》第三十九条已对申请从事机动车驾驶员培训应当具备的条件作出了明确的规定：（一）有健全的培训机构和管理制度；（二）有与培训业务相适应的教学人员、管理人员；（三）有必要的教学车辆和其他教学设施、设备、场地。交通部《机动车驾驶员培训管理规定》第十条规定的申请从事普通机动车驾驶员培训业务应当符合的条件，也只是对上述条例内容的具体细化而没有增设条件。《行政许可法》明确规定，法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。而《淮安市机动车驾驶人培训市场发展规划》只是道路运输领域的专项发展规划，属技术性规范而非法律性规范，把《淮安市机动车驾驶人培训市场发展规划》作为审查是否准予行政许可的法律规范依据，属于增设行政许可的条件，不符合上位法的规定。
被告仅以“驾驶市场已处于供大于求的状态，在规划期内不宜再增加驾校数量……在2013年至2020年规划期内，将不再增加新驾校”为由决定不予行政许可，不符合《行政许可法》等法律规范的规定。
《行政许可法》第五条规定，实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则。《道路交通安全法》第二十条规定，机动车的驾驶培训实行社会化，由交通主管部门对驾驶培训学校、驾驶培训班实行资格管理。《道路运输条例》第三条、第四条、第六条规定，从事道路运输经营以及道路运输相关业务，应当依法经营、诚实信用、公平竞争；道路运输管理，应当公平、公正、公开和便民；任何单位和个人不得封锁或者垄断道路运输市场。《江苏省道路运输条例》第六条亦规定，道路运输管理遵循公开、公正、高效、便民的原则，保护正当竞争，制止非法经营。从事道路运输以及相关业务经营活动，应当依法经营、诚实信用、公平竞争。任何单位和个人不得封锁或者垄断道路运输市场。《机动车驾驶员培训管理规定》第三条也规定了相同的内容。因此，被诉行政行为不符合《行政许可法》等法律规范规定的公平、正当竞争等原则，也不符合《道路交通安全法》等法律规范规定的机动车驾驶培训实行社会化、交通主管部门实行资格管理等规定。
江苏省盱眙县人民法院依据《行政诉讼法》第五十四条第（二）项第二目的规定，判决：撤销被告盱眙县运输管理所作出的盱交驾许［2013］1号不予交通行政许可决定书，在法定期限内重新作出具体行政行为。
一审判决作出后，双方当事人在法定期限内均未提出上诉，一审判决已经发生法律效力。
【评析】
本案的争议焦点是，《淮安市机动车驾驶人培训市场发展规划》能否作为行政许可的依据。
一、机动车驾驶员培训业务实行行政许可制度
从事机动车驾驶员业务培训，直接关系着公共安全，涉及人民群众的人身健康、生命财产安全，基于此，相对人从事该培训业务实行市场准入，需要具备一定的条件。从对行政许可的性质进行分类，该行政许可属于普通许可，符合法定条件的相对人均可从事该培训业务，一般没有数量限制。亦即，相对人要设立从事驾驶员业务培训的驾校，符合法律规定的条件，行政机关即应作出准许从事普通机动车驾驶员培训的交通行政许可决定。行政许可机关不应以该地区已有一定数量的驾校从事该培训业务为由拒绝相对人的申请。
二、机动车驾驶员业务培训行政许可设定条件
根据《行政许可法》的规定，行政许可设定和实施遵循法定原则，符合规定的条件标准的，申请人有依法取得行政许可的平等权利。上位法对行政许可条件作出规定的，法规、规章可在上位法设定的许可条件范围内作出具体规定，但不得增设行政许可，也不得增设违反上位法的其他条件。
国务院行政法规《道路运输条例》第三十九条对从事机动车驾驶员培训应当具备的条件进行了明确规定：（一）有健全的培训机构和管理制度；（二）有与培训业务相适应的教学人员、管理人员；（三）有必要的教学车辆和其他教学设施、设备、场地。交通部《机动车驾驶员培训管理规定》、地方规章《江苏省机动车驾驶员培训管理办法》在行政法规规定的行政许可事项范围内，对上述条例的内容作了具体细化，均没有增设条件。故该类规定符合上位法的规定，不违背行政许可法的精神，该类规章在司法审查中可参照适用。
三、机动车驾驶人培训市场发展规划不能作为行政许可的依据
因行政法规已经对许可条件也进行了规定，规章对许可的条件进行了细化。根据《行政许可法》的规定，规章以下的规范性文件不得设定行政许可，也不得增设行政许可条件。《淮安市机动车驾驶人培训市场发展规划》作为道路交通运输领域的专项发展规划，应属于规范性文件范畴，其关于规划期内不宜增加驾校数量的表述属于一种行政指导，本身无法律拘束力，该规划不能也不应作为行政许可的依据。
本案被告县运管所在许可中按《江苏省机动车驾驶人培训管理办法》和《淮安市机动车驾驶人培训市场发展规划（2013—2020）》的规定，以“驾培市场供大于求，不宜增设驾校”为由不予许可，属于许可过程中变相增加条件。此外，机动车的驾驶培训实行社会化，“以市场饱和，不增加新驾校为由”不予许可，某种程度上也限制了竞争，变相保护已设立驾校的既得利益，不符合驾培市场无形之手的调节。
综上，行政机关依据《淮安市机动车驾驶人培训市场发展规划（2013—2020）》的规定作出的不予行政许可决定，属于法律适用错误，不符合《行政许可法》和《道路运输条例》等法律规范的规定，当事人诉请判决撤销的，人民法院应予准许。
（作者单位：江苏省淮安市中级人民法院）