“严重”影响城市规划违法建设的界定与处理
——刘某某、苏某某诉徐州市九里区城市管理行政执法局城市规划管理行政强制及行政赔偿案
章文英 梁卓
【裁判要旨】
根据《城市规划法》的规定，严重影响城市规划的违法建设在符合法定条件下可以强制拆除，但如何理解“严重影响城市规划”在行政执法和司法审判的实践中都存在争议。当强拆过程中存在不合法时，如何确定行政赔偿也是类似案件的难点之一。只有在现行法律规定的基础上，充分运用体系解释、目的解释等多种方法，正确理解法律规定的内在含义，才能有效地解决相关问题。
【案例索引】
一审：江苏省徐州市九里区人民法院（2007）九行初字第6号
二审：江苏省徐州市中级人民法院（2008）徐行终字第60号
再审：江苏省高级人民法院（2011）苏行监字第227号
最高人民法院（2012）行监字第259号
江苏省高级人民法院（2013）苏行监字第084号
最高人民法院（2014）行监字第218号
【案情】
申诉人（一审原告，二审上诉人）：刘某某。
申诉人（一审原告，二审上诉人）：苏某某。
被申诉人（一审被告，二审被上诉人）：徐州市九里区城市管理行政执法局。
刘某某、苏某某于1987年在本市九里区九里山平山口西石塘窝处建房，并于2003年8月、11月分别取得了徐州市房产管理局和徐州市人民政府颁发的房屋所有权证和国有土地使用权证，记载面积为120余平方米。2006年，刘某某、苏某某在其拥有使用权的国有土地上施工建房，但未办理相应的建设工程规划许可证，九里区行政执法局于同年12月立案查处。2007年4月7日，九里区行政执法局向刘某某、苏某某送达了徐九城执行罚字（2007）第1号《行政处罚决定书》，责令其限期自行拆除违章建筑物。同年6月4日，九里区行政执法局强行拆除了刘某某、苏某某的房屋共计825平方米。刘某某、苏某某不服，认为九里区行政执法局的行政行为无法律依据，故诉至法院，请求确认被告的行政行为违法，并请求判令九里区行政执法局修复其房屋，赔偿其损失476584元。
【裁判】
徐州市九里区人民法院一审认为：1.依据行政职权法定的原则，行政机关具有何种职权应当由法律规定，非依法律授权不得行使、转让、处分。任何行政职权的行使必须在一定的范围和限度之内，否则即为越权。根据行政法的原则，越权行为是无效的。在本案中，被告九里区行政执法局在2007年4月7日对刘某某、苏某某作出徐九城执行罚字（2007）第1号《行政处罚决定书》，责令其自行拆除违章建筑物，后又强行拆除了原告的房屋。依据1989年《城市规划法》第四十二条之规定，“当事人对行政处罚不服的，可以在接到处罚通知之日起十五日内，向作出处罚决定的机关的上一级机关申请复议……当事人逾期不申请复议、也不向人民法院起诉、又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行”，故即使原告在申请行政复议及起诉期限内既不申请行政复议也不向人民法院起诉、又不履行处罚决定的，被告也应向人民法院申请强制执行，并无强制拆除原告房屋的职权，其行为应属超越职权。2.依据徐九城执行罚字（2007）第1号行政处罚决定书告知的权利，原告在收到该决定书之日起六十日内，有权向徐州市九里区人民政府或徐州市城市管理行政执法局申请行政复议，也可在九十日内直接向徐州市九里区人民法院起诉。而被告在2007年4月7日给原告送达处罚决定书后，同年6月4日即强行拆除了原告的房屋，剥夺了原告的诉权，其行政行为违反了相关法律规定。3.依据1995年《国家赔偿法》第二条之规定，“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有权依照本法取得国家赔偿的权利”。原告违法建设房屋事实清楚，其损失并非合法权益，原告的赔偿请求本院不予支持；由于原告的房屋已被拆除，无恢复的可能，故原告请求被告修复被其损坏的房屋的诉讼请求，本院亦不予支持。综上，依据《行政诉讼法》第五十四条第（二）项第三目、第四目及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：一、确认被告徐州市九里区城市管理行政执法局于2007年6月4日作出的强行拆除刘某某、苏某某所建，位于徐州市九里区九里山平山口西石塘窝处825平方米房屋的行政行为违法；二、驳回原告刘某某、苏某某请求被告徐州市九里区城市管理行政执法局修复其房屋，赔偿其损失476584元的诉讼请求。
刘某某、苏某某对一审判决不服，向江苏省徐州市中级人民法院提起上诉。
江苏省徐州市中级人民法院二审认为：被上诉人徐州市九里区城市管理行政执法局在2007年4月7日对上诉人刘耀华、苏汝荣作出徐九城执行罚字（2007）第1号《行政处罚决定书》，责令其自行拆除违章建物。上诉人在收到该决定书之日起六十日内，依法有权向徐州市九里区人民政府或徐州市城市管理行政执法局申请行政复议，也可在九十日内直接向徐州市九里区人民法院起诉。而被上诉人在2007年4月7日向上诉人送达处罚决定书后，即于同年6月4日强行拆除了上诉人的房屋，剥夺了上诉人的诉权，其行政行为属于程序违法。被上诉人在作出处罚决定前，多次责令上诉人停止建房，上诉人仍然继续违法建房，其违法建设房屋的事实清楚，且严重影响城市规划，依法应予拆除。被上诉人强制拆除行为虽然违法，但根据《国家赔偿法》第二条之规定，其被违法拆除的房屋属违法建筑，损失并非合法权益，不受法律保护，不予赔偿，亦符合《城市房屋拆迁管理条例》第二十二条关于“拆除违章建筑和超过批准期限的临时建筑，不予赔偿”的规定。上诉人的赔偿请求，本院不予支持。关于上诉人在二审诉讼期间申请鉴定的问题，本院认为其被拆除的房屋属违法建筑，其损失不受法律保护，因此，对其鉴定无实际意义，其该项申请不予批准。综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。依据《行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。
刘某某、苏某某对二审判决不服，向江苏省高级人民法院申请再审。
江苏省高级人民法院复查后认为：刘某某、苏某某在没有办理相关规划准建手续的情况下，擅自施工建房，所建房屋属于非法建筑。在施建过程中，九里区执法局多次下达限期整改通知，责令申请人停止建房，但申请人仍然继续实施建房违法行为。根据前述违法事实，九里区执法局于2007年4月7日作出责令自行拆除违章建筑的行政处罚决定，同时送达。2007年6月4日，在该处罚决定权利救济期间尚未届满的情况下，九里区执法局即将申请人所建房屋予以拆除，事实上限制和剥夺了申请人的救济权，原审法院据此判决确认该拆除行为违法并无不当。关于是否应予赔偿的问题，依照1995年《国家赔偿法》第二条的规定，国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益的，受害人有取得国家赔偿的权利。据此可知，只有合法权益受到国家机关及其工作人员违法行使职权的行为侵害才可要求国家赔偿。在本案中，申请人被拆除建筑系违章建筑，损失并非合法权益，依法不属于国家赔偿范围。综上，本院认为原审判决在认定事实和适用法律方面并无不当。申请人对该案的再审申请不符合法律规定的再审条件，根据1998年《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，申请人的再审申请应予以驳回。(https://www.daowen.com)
刘某某、苏某某对江苏高院复查结果不服，向最高人民法院提起申诉。
最高人民法院经复查后认为：第一，根据《城市规划法》第四十条规定，影响城市房屋规划的建筑只有达到“严重”的程度才必须拆除。本案争议房屋在已经取得土地和房屋相关权属证书的情况下，是否达到“严重影响城市规划”的程度，是房屋损失应否赔偿的关键。对此，原审法院未予审查，仅以被拆房屋不属于合法利益为由驳回当事人诉求，认定事实不清，适用法律不当。第二，被申诉人违反法定程序，没有给申诉人留出合法、必要的时间救济自身权利并处置财产，由此给申诉人造成的财物损失，被申诉人应当承担相应的责任。原审法院对此未加审查，明显不当。请江苏高院针对申诉人提出的上述问题进行复查，并于收到本通知之日起三个月内将复查结果径复当事人并报我院。
江苏省高级人民法院再次复查后认为：根据《江苏省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》第二十八条的规定，在城市规划区内，居民新建、扩建、改建、翻建私有住房，申请人应持房屋产权证件、土地使用权属证件、户籍证件，向城市规划行政主管部门申请办理建设工程规划许可证。该案中，申请人在没有办理相关规划准建手续的情况下，擅自施工建设房屋825平方米，该房屋属于违法建筑。申请人在建房过程中，九里区执法局多次下达限期整改通知，责令申请人停止建房，但申请人却继续实施违法建房行为。据此，九里区执法局于2007年4月7日对申请人作出徐九城执行罚字[2007]第1号行政处罚决定书，责令申请人自行拆除违章建筑，并于当日向申请人送达。2007年6月4日，在该处罚决定权利救济期限尚未届满的情况下，九里区执法局组织人员对申请人所建房屋实施拆除，客观上限制和剥夺了申请人的救济权，九里区执法局的执法程序不符合法律规定，原审法院据此判决确认该拆除行为违法，支持了申请人的该项诉讼请求。但程序违法并不必然导致申请人的合法权益受到侵害。根据1995年《国家赔偿法》第二条的规定，行政机关违法行使职权侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依法取得国家赔偿的权利。该案中，申请人未经规划许可擅自翻建的房屋，不属于合法权益，九里区执法局强制拆除该房屋不应承担赔偿责任。且申请人在建房过程中，九里区执法局多次责令申请人停止建房，但申请人却仍然继续违法建房，该违法建房行为是造成申请人经济损失的重要原因，由此产生的损失亦应由申请人个人承担。原审法院据此判决驳回申请人的赔偿请求并无不当。本院复查期间，考虑到申请人的实际困难，本院经协调，有关部门同意给申请人适当经济补偿，但申请人向本院明确表示不同意此协调方案，故协调未果。综上，本院认为原审判决在认定事实和适用法律方面并无不当。申请人对该案的再审申请不符合法律规定的再审条件，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，申请人的再审申请应予以驳回。
刘某某、苏某某对江苏省高级人民法院的驳回再审通知不服，再次向最高人民法院申诉。
最高人民法院再次复查认为：刘某某、苏某某的申请不符合《行政诉讼法》第六十三条第二款的规定，决定不对该案提起再审。
【评析】
本案所涉建筑是否属于“严重影响城市规划”，是法院必须查明的重要事实，这直接决定被诉单位强拆行政行为是否具有事实根据以及适用法律是否正确。但是，《城市规划法》并未对“严重影响城市规划”的具体判断标准作出规定，而“严重影响”又属于不确定性概念，实践中可能陷入“无法可依”的窘境，这也是原审法院未在法律文书中直接作出认定的主要原因。由于原审法院没有对此进行论理，最高法院在第一次申诉审查时，以此作为发回江苏高院复查的重要原因之一。江苏高院在第二次复查时经过现场勘查等工作，对此问题进行了深入审查，在认定符合“严重影响城市规划”后作出驳回再审通知，最高法院在第二次申诉审查时，肯定江苏高院的认定结论才决定不予提起再审。因此，本案的难点之一为对“严重影响城市规划”的认定。
一、对“严重影响城市规划”的界定
（一）界定标准
根据“有侵犯，就应有救济”的法律精神，违法建设虽然侵犯了合法权益，但只要能充分救济并恢复受损权益，无须一律将其完全予以否定。对建设者而言，建筑物通常都具有较大价值，甚至属于其生活的必需品，因而对建筑物的处理应持谨慎态度，并非所有影响城市规划的违法建设都应拆除，在可以采取补救措施的情形下，则可以通过补救的方式将建设予以保留。具体到本案，根据1998年《城市规划法》第三十二条[1]以及参照《建设部办公厅关于城市规划区内原有房屋的拆建翻建办理规划审批问题的复函》（建办规字第36号）“……在城市规划区内各项建设活动，不论新建、扩建、改建都必须取得城市规划行政主管部门核发的建设工程规划许可证后方可建设。房屋的拆建、翻建属于改建活动。因此，城市规划区内房屋的拆建、翻建，除不改变房屋外形和使用性质，只涉及内部结构加固、改造和内部装饰的修缮工程外，都应当办理规划审批手续”的规定，刘某某、苏某某的建设行为属于将原有房屋拆除后重新建设新房屋，应依法申请建设工程许可等批准，但其并未提出相关申请。根据《城市规划法》第四十条规定，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，可分为两种情形处理：第一，严重影响城市规划，难以采取改正措施的，法律后果为限期拆除或没收，建筑物不再保留或不再属于建设者。第二，影响城市规划，尚可采取改正措施的，法律后果为限期改正，并处罚款，建筑物仍属于建设者。可见，是否达到影响城市规划的“严重”程度与能否采取改正措施紧密关联。通常而言，非因法定事由如公共利益等，依法制定的城市规划不会损害他人合法权益，由此可推出侵犯其他主体合法权益的建设，必然违反了城市规划。因此，未经城市规划许可的违法建设，侵害对象都可归于依法制定的城市规划，要消除违法建设的侵害，应先消除对城市规划的影响，能否采取改正措施的标准应为能否消除对城市规划的影响。
（二）改正措施的具体情形
采取改正措施的目的或结果应为建筑物的建设情况与规划许可相一致，具体可分为两种情形：一是改正建筑物。在获得建设工程规划许可的条件下，将建筑物不符合规划的部分进行改正，使之符合规划许可。二是改正规划。具体情形有：其一，已获得规划许可的，申请变更规划许可，使规划许可的内容与建设情况相符；其二，未获得规划许可的，按照建设情况补办规划许可。上述两种改正措施可以并行存在，违法建设者可以选择其中一种措施，也可以同时采取两种措施，从而使建设与规划许可相符，如对建筑物的某部分予以拆除或调整，对其余部分申请补办或变更规划许可等。
（三）审查及处理
规划行政部门作出责令改正决定之前，必须对改正措施是否具有可行性进行审查及判定，即改正之后能否依法取得工程规划许可，判定的依据为作出工程规划行政许可时有效的规范性法律文件，如《城市规划法》第三十二条规定的“有关批准文件”、《建设部关于统一实行建设用地规划许可证和建设工程规划许可证的通知》第二条规定的程序要求、《城乡规划法》第四十条规定的“使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料……符合控制性详细规划和规划条件”、第四十三条规定的“变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准”、《城市规划编制办法》中的相关规定等。
通常而言，基于保护行政相对人合法权益的角度，在责令改正的限期内，只要按照正常的法定程序具有获得规划许可的可能性，就应认定具有改正的可行性，如行政相对人暂时没有获得申请工程规划许可所需提交的批准文件，属于可预期且具有获得的必然性时，仍应列入可改正的范围之内，但必须在责令改正的限期内依法能获取，否则应将其排除在可改正的范围之外。如果依照相关法律规定，明确不具有改正可能性的，则可以直接予以认定。例如，《城市规划法》第三十五条规定“任何单位和个人不得占用道路、广场、绿地、高压供电走廊和压占地下管线进行建设”的内容属于禁止性规定，所进行的建设依法不能获得工程规划许可，对此《最高人民法院行政审判庭关于对〈中华人民共和国城市规划法〉第四十条如何适用的答复》（〔1995〕法行字第15号）明确规定：“违反城市规划的行为人其违法行为是否属于‘严重影响城市规则’，应从其违反行为的性质和后果来确认。违反该法第三十五条规定的，属于‘严重影响城市规划’的行为，但‘严重影响城市规划’的行为不仅限于该规定，应根据个案的具体情况予以确认。”又如，建设者侵犯他人的土地使用权进行的违法建设，其不能提交合法的用地证明文件，则不符合工程规划许可的条件，因而均不属于可改正的范围。
在确认改正具有可行性的基础上，行政机关作出责令限期改正决定，如果行政相对人在限期内改正并使建设与规划完全相符，那么行政部门可依法认定并作出保留建筑物的处理决定。如果在限期内并未采取有效改正措施，对于仍不符合规划的部分，行政部门可以申请法院强制执行，即予以拆除或没收。因此，在确认改正措施具有可行性时，还要求行政相对人具有改正的主观意愿和实际行动，二者缺一不可。值得注意的是，由于改正措施中存在主动拆除部分的方式，严重影响城市规划的与可以限期改正的违法建设，在法律后果上可能存在衔接或交叉之处，如违法建设所需改正的幅度太大，主动拆除的部分达到限期拆除的面积时，二者的结果则相一致，在限期内无法补办规划的前提下，行政机关作出责令拆除的决定并无不当。
根据上述分析，由于本案所涉违法建设的面积相比原有房屋扩大数倍，已超出其使用权范围的土地，多次责令停止建设后仍继续违法建设，没有改正的主观意愿，符合责令限期拆除的判定条件。
二、“责令停止建设”的性质及其法律效力
本案属于多次责令停止建设，行政相对人仍坚持建设的情形，对此情形的正确处理需明确责令停止建设行为的性质，这决定其依法所应遵循的程序及效力。
（一）责令停止建设的性质
行政机关作出的责令停止建设决定符合具体行政行为的特征，其行为性质或类型为行政决定。主要理由有：其一，它不属于行政处罚行为，主要依据《国务院法制办公室关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的答复》（国法秘函〔2000〕13号）“根据《行政处罚法》第二十三条关于‘行政机关实施行政处罚时，应当责令改正或者限期改正违法行为’的规定，《城市规划法》第四十条规定的‘责令限期拆除’，不应当理解为行政处罚行为”的规定。其二，它不属于行政强制措施。由于采取强制措施的行政主体必须有强制执行权，而规划主管部门没有法律赋予的强制执行权。其三，强制执行行为必须以具有执行力的行政决定为前提，而责令停止建设本身属于行政决定，而非强制执行的前提依据。
关于“责令停止建设”的运用，《城乡规划法》对《城市规划法》中的相关内容作了调整。根据《城市规划法》第四十条规定，似乎仅有严重影响城市规划的情形才能责令停止建设，对尚能采取改正措施的情形，并未明确规定是否可以责令停止建设。但从立法目的来看，责令停止违法建设属于查处违法建设的必要措施。对行政相对人而言，由于继续进行的建设不属于法律保护的范围，甚至存在已建成的违法部分对城市规划的影响仍属于可采取改正措施程度，但继续建设则可能使之达到严重影响的情形，依法应当予以改正或拆除，否则其损失将不断扩大。对行政管理部门而言，若不能将违法行为遏制在萌芽或初级阶段，随着违法建设面积的不断扩大，涉及行政相对人的利益不断增加，查处的难度也越来越大，不责令停止建设而允许违法建设继续进行，则无法取得最佳效果，与行政执法的目的相违背。因此，《城乡规划法》第六十四条规定[2]对此予以完善，即只要认定属于违法建设的，则由行政主管部门先责令停止建设，再根据违法程度采取不同的处理措施。需要说明的是，对于已经全部建成的违法建设，由于没有停止建设的对象，直接依据相关判断标准来确定行政处理的方式即可。
（二）责令停止建设后继续建设的处理
关于多次责令停止建设后仍坚持违法建设情形的处理，《城乡规划法》的第六十八条[3]可作为有效依据，即行政执法部门可以采取强制措施，以避免损失的扩大。根据上述规定，采取强制措施的主体并非为规划主管部门，是否可以直接采取强制拆除，也因规定不明确而存在认识分歧。笔者认为，根据行政行为的执行力以及立法目的，行政主管部门不宜直接强制拆除：一是查封施工现场可以达到制止违法建设之目的，无须采取强制拆除方式。二是强制拆除对行政相对人的合法权益有重大影响，其行为性质属于强制执行，依法应遵守严格的法定程序，不能径自决定并予以实施。三是责令停止建设的性质不属于行政处罚，也非行政强制，其不具有作为强制拆除前提的法律效力。在限期拆除决定尚未经过行政复议、行政诉讼法定期限即具有执行力之前，行政主管部门不能直接采取强制执行措施。具体到本案，由于所适用的《城市规划法》未进行明确规定，对于责令停止建设之后继续建设的情形，不能直接采取强制措施，既不能查封施工现场，更不能直接拆除。但是，这并不影响对违法建设的最终查处。根据前述采取改正措施的条件即改正措施具有可行性且行政相对人具有改正的主观意愿，已责令停止建设仍继续建设的行为，表明行政相对人并无采取改正措施的意愿，因而可直接依据“严重影响城市规划”的情形作出处理，对于已经属于限期拆除的对象，继续进行的违法建设一并予以拆除。因此，行政相对人的继续建设行为并不影响行政处理，反而给行政相对人带来更多的损失。
三、违法建设被违法行政强拆后的行政赔偿
本案从一审至申诉阶段，关于被诉单位行政行为的合法性瑕疵方面并无太大争议，主要的分歧在于如何认定违法建设的面积及行政赔偿，问题根源在于本案的违法建设属于拆除原有合法建设之后重新建设而成的情形。
一种意见认为，原有合法房屋建筑已经被行政相对人自行拆除，合法物权已经消灭，新建设的房屋应当重新申请工程规划等行政许可，没有办理规划许可的所有建筑，都属于违法建设而应予以拆除，行政相对人没有合法权益值得保护。另一种意见认为，尽管重新翻建需要办理新的规划许可，但是原有的规划许可表明在原有许可范围内的建设仍具有合法性，对这部分建筑可以申请补办相应的规划许可手续，属于可采取改正措施的范围之内，不应当列入强制拆除的范围。
上述两种意见均有其合理之处：其一，原有规划许可对应的是原有房屋，在标的物权已经消灭的情形下，其效力也相应丧失。而且，重新建设与原有许可建设的情形也不尽相同，不能简单地视为继续有效而作为新建房屋的规划许可。其二，从最大程度保护行政相对人合法权益的角度出发，宜认定在原有规划许可的范围内具有改正的可能性。可见，尽管两种意见存在分歧，但并不影响本案的正确处理。由于本案被诉行政机关强制拆除的范围并不包括原有许可范围之内的建筑，而且多次责令停止建设后仍继续违法建设，没有主动采取改正措施的主观意愿，因而作出强制拆除的决定并无不当。但是，行政部门在行政相对人申诉限期内就进行强制拆除，不符合相关法律规定。虽然从拆除的形式上来看，强制拆除与自行拆除并无区别，均为将违法建设予以拆除，但就理论而言，二者之间的结果仍有差别，相对人自行拆除可以采取损失最小的方式，强制拆除的结果可能超过该损失，对其超过部分应当予以赔偿。具体到本案，由于行政部门在申诉阶段明确表明愿意给予相应赔偿，弥补其行政行为存在的瑕疵，以及救济受损的合法权益，最高法院在此基础上才决定不予立案再审。
四、一并提起行政赔偿诉讼的立案与审理
附带提起行政赔偿诉讼的立案与审理，属于行政审判领域的旧话题，本不应存在相应争议，但综观各地的行政诉讼司法实践，仍然存在大量与明确法律规定不相符的行为，且呈现较为明显的司法地域性特征。本案即是如此，将行政行为与行政赔偿的诉讼立为一案进行审理，尽管不影响最终的正确结论，但不宜作为类似案件的参考。
根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第一款，“公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，人民法院应一并受理”，第二十八条“当事人在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求，或者因具体行政行为和与行使行政职权有关的其他行为侵权造成损害一并提出行政赔偿请求的，人民法院应当分别立案，根据具体情况可以合并审理，也可以单独审理。”等规定，对与本案类似的行政诉讼及赔偿案件应一并受理，但应当分别立案，审理时可以合并也可以单独进行。从司法规律来看，对此类案件立为一案进行审理，可能存在多种隐患：其一，可能存在被告不一致的情形。行政行为与赔偿结果可能不属于同一行政主体，如规划部门作出行政决定，城管部门予以强制拆除的情形，如果立为一案进行审理，将造成审理的困难。其二，行政赔偿案件与行政行为案件的举证规则和要求并不完全一致，容易造成证明目的的混乱，增加审理难度。其三，相比而言，当事人对行政赔偿案件上诉或申诉的比例较大，立一案容易造成将行为案件一并提请审查的结果，增加诉累。其四，行政赔偿案件与行政行为案件的裁判方式不一致。赔偿案件可以进行调解，但行为案件不能调解。如果分别立案，不仅不会增加诉累，还会使法律关系更容易理顺，有利于案结事了，避免与现行法律规定相冲突，更充分地保障当事人合法权益。
（作者单位：最高人民法院）
[1] 《城市规划法》第三十二条规定：“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。”
[2] 《城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”
[3] 《城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”