房屋权属登记机关拒绝房屋继承人“以人查房”构成不履行法定职责
洪彦
【裁判要旨】
房屋继承人以被继承人的姓名为索引申请查询被继承人名下登记的房产信息，不符合现行规定，但为保障房屋继承人继承权的实现，房屋权属登记机关应当直接根据《物权法》《继承法》等法律，履行房屋登记信息的查询职责。房屋权属登记机关予以拒绝的，构成不履行法定职责。
【案例索引】
一审：江苏省南京市鼓楼区人民法院（2015）鼓行初字第70号
二审：江苏省南京市中级人民法院（2015）宁行终字第403号
【案情】
原告（被上诉人）：陈森豪。
被告（上诉人）：南京市住房保障和房产局（以下简称南京市房产局）。
原告陈森豪系陈林的儿子，原告父母陈林与浦絮飞于2006年7月离婚，陈林离婚后未再婚。陈林于2014年5月29日死亡，陈林的父母分别于1982年和1997年死亡。为继承陈林名下遗产，原告向南京市房产局的房产档案部门申请查询陈林名下的房屋登记信息。原告向被告提交了（2015）宁秦证民内字第1632号继承公证书、死亡证明书、常住人口登记卡、婚姻登记记录证明、医学出生证明等材料。被告认为，申请查询房屋登记资料，应当按照规定的权限和程序办理。原告仅以陈林的姓名作为查询房产信息的检索条件，不符合法律规定，故对原告的申请予以拒绝。诉讼中，被告当庭自认，如果以权利人的姓名作为检索条件，在被告处可以查询到该权利人名下位于南京市老城区范围内的房屋信息。原告不服，向南京市鼓楼区人民法院提起行政诉讼，请求判令被告提供陈林名下房产登记信息。
被告南京市房产局辩称：房屋作为所有权人的私有财产，其登记信息往往涉及所有权人的个人隐私或商业秘密等。为保障房屋交易安全，维护房屋交易秩序及房屋权利人的合法权益，《物权法》《房屋登记办法》及《房屋权属登记信息查询暂行办法》（以下简称《暂行办法》）对房屋权属登记信息的查询主体、查询程序等有明确的规定。在房屋登记信息的查询过程中，查询机关及查询申请人都应遵照相应的程序规定，由申请人填写申请表，对申请查询房屋的坐落或权属证书编号进行明确，查询机构再将查询结果或证明出具给申请人。另外，根据《城市房地产权属档案管理办法》第十四条、第十五条的规定，房地产权属档案应当以丘（地表上一块有界空间的地块）为单元建档，在具体的丘下再以不同的权利人为单元建立卷宗，这也决定了房屋档案信息的检索与查询应当以明确房屋具体坐落为前提条件。《暂行办法》第十五条规定，查询机构及其工作人员应当对房屋权属登记信息的内容保密，不得擅自扩大登记信息查询范围。中华人民共和国住房和城乡建设部于2012年发布的《房地产登记技术规程》（以下简称《技术规程》）第6.1.4条也规定，登记资料不得仅以权利人姓名或名称为条件进行查询。这些规定表明，房屋信息查询机构应严格遵照现有的法定程序进行信息查询，不得擅自扩大查询范围或更改查询方式。原告诉请的以权利人陈林为条件申请房屋权属信息的查询与法律规定的程序不符，被告不能提供陈林名下的房产登记档案，请求驳回原告的诉讼请求。
【裁判】
南京市鼓楼区人民法院一审认为：原告陈森豪系死者陈林的儿子，也系陈林遗产第一顺序法定继承人。陈林所有的房产属于陈林的遗产，故陈林名下的房屋登记结果与原告的继承权利具有直接的利害关系，原告享有查询陈林名下房屋登记信息的主体资格。《房屋登记办法》第二十八条规定，查询房屋登记材料，应当按照规定的权限和程序办理，原告应当按照暂行办法及《技术规程》规定的程序申请查询。《暂行办法》第十一条规定：“查询房屋权属登记信息，应填写《房屋权属登记信息查询申请表》，明确房屋坐落（室号、部位）或权属证书编号，以及需要查询的事项，并出具查询人的身份证明或单位法人资格证明……（二）继承人、受赠人和受遗赠人应当提交发生继承、赠与和受遗赠事实的证明材料……”《技术规程》第6.2.2条第（4）项规定，房屋继承人（受遗赠人）提供身份证明、继承（受遗赠）证明，可查询、复制与继承、遗赠相关的登记材料。原告申请查询时，向被告提交的材料符合上述规定。房屋登记信息查询检索条件的设置应当方便房屋登记信息的查询，条件设置不应限制申请人获取信息的权利。原告基于继承的目的申请查询陈林名下的房屋登记信息，客观上无法提供房屋的坐落、权属编号等检索条件，而原告本身享有查询上述信息的权利。根据被告自认，以姓名查询房屋登记信息不存在技术上的障碍，因此，原告要求查询陈林名下房屋登记信息的请求符合法律规定。综上，南京市鼓楼区人民法院判决：责令被告南京市房产局于判决生效之日起五日内依原告申请，履行查询陈林名下房屋登记信息的法定职责。
南京市房产局不服一审判决，上诉称：法定的检索方式是以房屋坐落为查询条件，南京市房产局未否认陈森豪具有查询房屋登记信息的主体资格，不准予陈森豪以权利人姓名为条件进行查询，是现有法律法规及规范性文件的要求，房屋登记机构应严格按照法定的查询程序及方式进行查询，不得擅自扩大或更改。一审法院的判决是要求登记机构在操作层面去纠正立法层面的不足，无法律依据。陈森豪的申请不符合《暂行办法》第十二条的规定，以权利人姓名为条件进行房屋信息查询，该检索方式并非法定的信息查询方式，以这种方式进行查询并非房屋登记机构的法定职责或义务，请求撤销原审判决。
南京市中级人民法院二审认为：一、陈森豪以其父亲的姓名为检索方式申请查询其父亲名下的房产登记信息不符合相关规定。《暂行办法》第三条规定，本办法所称房屋权属登记信息，包括原始登记凭证和房屋权属登记机关对房屋权利的记载信息；第十一条规定，查询房屋权属登记信息，应填写《房屋权属登记信息查询申请表》，明确房屋坐落（室号、部位）或权属证书编号，以及需要查询的事项，并出具查询人的身份证明或单位法人资格证明。查询房屋原始登记凭证的，除提交前款规定的材料外，还应当分别按照下列规定提交有关证明文件：（一）房屋权利人应提交其权利凭证；（二）继承人、受赠人和受遗赠人应当提交发生继承、赠与和受遗赠事实的证明材料……一审法院认为被上诉人申请查询陈林名下的房产信息时，向上诉人提交了公证书、死亡证明书、常住人口登记卡、婚姻登记记录证明、医学出生证明等材料，符合上述规定。对此，二审法院认为，《暂行办法》第十一条第（二）项的适用前提是查询房屋的原始登记凭证，并非被上诉人申请查询的陈林名下房屋的记载信息，且一审法院对该条款的引用不完整，忽略了该条款适用的前置条件，即申请查询人应先明确该条第（一）项规定的房屋坐落或权属证书编号等材料，因此，一审法院对该规范性文件相关条款的理解存在偏差，陈森豪提交的材料不符合《暂行办法》的相关规定。二、南京市房产局具有依陈森豪的申请，查询陈林名下房屋登记信息的职责。《物权法》第十八条规定，权利人、利害关系人可以申请查询、复制登记资料，登记机构应当提供。本案中，陈森豪提交的公证书、死亡证明书、常住人口登记卡、婚姻登记记录证明、医学出生证明等材料能够证明陈森豪是陈林遗产的第一顺序法定继承人，其与陈林名下的房产具有利害关系，依法具有查询陈林名下房产信息的权利。南京市房产局对陈森豪具有查询陈林名下房产信息的查询主体资格亦不持异议。陈森豪申请查询陈林名下的房产信息时无法提供房屋的坐落或权属证书编号，即在技术操作层面上无法达到《暂行办法》及《技术规程》中所规定的查询条件，但陈森豪对陈林的合法财产享有继承权，该权利来源于《继承法》《物权法》等法律规定，该权利应当受到尊重和保护。陈森豪在其父母离异后与其母亲生活，其对陈林包括房产在内的财产情况不知悉符合客观情况，陈林去世后，陈森豪作为第一顺序法定继承人，知悉陈林名下的房产信息是实现其继承权的前提，因此，查询陈林名下房产信息是其继承权的权利延伸，《物权法》第十八条的规定即体现了该项权利。《暂行办法》及《技术规程》作为规范性文件，对房屋登记信息应如何查询作了技术上的规定，也是房屋登记机关履行相关职责的依据，但其内容存在着与《物权法》《继承法》的立法精神不尽吻合之处，在本案中，若机械地适用上述规范性文件，会给陈森豪实现其法定权利设置障碍。因此，南京市房产局以陈森豪仅提供陈林的姓名作为查询房产信息的检索条件不符合法律规定为由，予以拒绝，虽然符合《暂行办法》及《技术规程》的规定，但却与《继承法》和《物权法》的立法宗旨相违背。南京市房产局自认，以姓名查询房屋登记信息不存在技术上的障碍，故一审法院判决责令南京市房产局依陈森豪的申请，履行查询陈林名下房屋登记信息的职责并无不当。
据此，二审法院判决驳回上诉，维持原判决。
【评析】
本案的争议焦点是原告仅提供其父亲的姓名（包括身份证号码），要求查询登记在其父亲名下的房屋信息，即“以人查房”，被告拒绝原告的申请是否合法，是否构成不履行法定职责。
第一种意见认为，被告拒绝原告“以人查房”符合现行规定，故不存在不履行法定职责。《暂行办法》第十一条规定，查询房屋权属登记信息，应填写《房屋权属登记信息查询申请表》，明确房屋坐落（室号、部位）或权属证书编号，《技术规程》中也明确规定登记资料不得仅以权利人姓名为条件进行查询。因此，目前房屋权属登记信息的法定检索方式严格限定为提供房屋的坐落或权属证书编号。原告要求以姓名作为检索方式查询房屋权属登记信息，不符合上述规定。被告严格按照上述规定审查后拒绝原告的申请，不违反法律规定，应当驳回原告的诉讼请求。
第二种意见认为，被告拒绝原告“以人查房”虽然符合《暂行办法》及《技术规程》的规定，但与《继承法》和《物权法》的立法宗旨相违背，构成不履行法定职责。从保护原告的合法权益出发，应当直接判决被告依原告的申请履行查询原告父亲名下房屋登记信息的职责。
笔者同意第二种意见。理由如下：
一、原告的情况应如何处理，现行法律规定中没有相关规定
《房屋登记办法》第二十八条第二款规定，申请查询、复制房屋登记资料的，应当按照规定的权限和程序办理。关于城市房屋权属登记信息的查询，目前适用的是《暂行办法》以及《技术规程》。该二份规范性文件明确规定，查询房屋权属登记信息的检索方式仅为提供房屋的坐落或权属证书编号，不得仅以姓名查询房屋登记信息。《暂行办法》第十一条实际上是确定了“以房查人”的查询方法。“这是考虑到实践中如果采用以人名查询房屋权属的方式，可能会破坏权利人居住隐秘性，泄露其个人财产状况，登记信息容易被恶意利用，从而引致社会矛盾。而采用‘以房查人’的方法，则申请查询人必须准确填写房屋坐落或权属证书编号，这样就将申请人限制为不动产利害关系人，减少了不合理查询，确保实现不动产登记公示的目的。”[1]可见，《暂行办法》制定的目的是通过限定查询方式，以避免查询人滥用查询权利，保护被查询人的合法权益，但是，在查询人有正当行使权利却又不符合规定的查询方式时该如何处理，《暂行办法》中没有相关规定，其他法律法规或规范性文件中也没有相关规定。
二、被告拒绝查询违背了上位法的立法精神
原告提供的证据能够证明其是陈林遗产的第一顺序法定继承人，依法具有继承陈林遗产的权利，而知晓遗产是实现继承权的前提。关于不动产登记资料的查询，《物权法》第十八条规定，权利人、利害关系人可以申请查询、复制登记资料，登记机构应当提供。《房屋登记办法》第二十八条第二款规定，申请查询、复制房屋登记资料的，应当按照规定的权限和程序办理。《暂行办法》和《技术规程》是目前房屋登记机关履行房产登记信息查询职责的程序性依据。不难看出，法律赋予了权利人查询不动产登记信息的权利，但权利人如何行使或实现查询的权利，部门规章中仅有原则性规定。相关行政主管部门制定的操作性规范文件对查询的程序作了详细规定，其中相关条款给权利人限定了查询的检索条件。行政管理的目的之一是要通过建立良好、健康的社会秩序，以最大限度地保障社会成员的合法权利，相关规章制度的制定也是顺应这个宗旨，不应与法律相违背。《暂行规定》与《技术规程》中对查询检索条件的限定与该两项规范性文件出台的背景不无关系，是否违法尚须研究，但它目前客观上已成为原告实现合法权利的障碍。原告的法定继承权应当受到保护，房屋登记机关履行登记信息查询职责的宗旨也是要保护权利人的合法权利。因此，原告出于继承的目的向被告申请查询被继承人名下房产登记信息，如果被告仍以不符合规范性文件的要求而予以拒绝，则不符合《物权法》第十八条的规定，构成不履行法定职责。
三、通过行政判决推动法律发展
“现代社会是一种以法为手段来组织和改革社会的新趋势，法已不再被看作单纯的解决纠纷的手段，而逐渐被公民们甚至法学家们视为可以用以创造新型社会的工具。司法审判活动本身就是法的实现过程。”[2]行政诉讼制度的作用之一是“通过行政诉讼，使政府（发号施令的行政领导）增加他们应该发布什么命令、如何发布命令的知识、智慧；使公民（服从命令的人）从服从上找到技巧和形式，知道如何服从，为何服从，也就是行政官的履职愉快和公民的快乐”。[3]我国行政权力的强大是不争的事实，行政侵权不可避免的大量存在，公民权利得不到保护的现象普遍存在，这需要法官在行政诉讼中充分发挥司法审判功能，这样行政相对人的合法权利才有望得到救济。原告的情况应如何处理，现行法律法规和规范性文件中均没有规定。向房屋登记机关发出司法建议，建议行政主管部门对出现类似原告的问题予以考虑和规范可以从立法上解决问题，但过程漫长，不能及时保护原告的继承权，更会影响原告对继承财产后续权利的行使，而判决责令被告履行查询职责则明确告知了被告保护原告合法权利的方式，更与《行政诉讼法》的立法宗旨——解决争议相契合。
（作者单位：南京铁路运输法院）
[1] 冯骏、徐云勇：“不动产登记信息公开是现代民法的必然要求——对《房屋权属登记信息查询暂行办法》的简要说明”，载《房地产行政管理》2007年第2期。
[2] 参见褚红军：“司法判决功能论”，载《江苏法学研究》2013年第3辑。
[3] 刘善春：《行政诉讼价值论》，法律出版社1998年版，第65页。