小布什政府对阿富汗政策的内容
塔利班政权走向崩溃和阿富汗新政府的组建工作差不多同时进行。随着大规模军事行动的结束和卡尔扎伊新政府的成立，美国对阿富汗的关注重心开始转向安全与重建事务。小布什政府对阿政策进入到一个新的阶段，即参与阿富汗战后重建阶段，这一阶段一直延续至今。虽然小布什政府对阿富汗的重建工作一直予以支持，但总的来看它对阿富汗重建相对缺乏热心，而且相对于经济和社会重建，它更偏重于反恐和安全重建，同时小布什政府对阿政策也缺乏战略眼光和连贯性，阿富汗重建在小布什政府任期内始终没能成为优先重视的议题。“轻视‘建国’的思想不仅主导着布什政府阿富汗政策的早期行为，也一直限制着美国此后的介入程度。”[36]从主观上看，小布什政府对阿富汗缺乏兴趣，其政策也存在很大的问题；从客观上看，小布什政府的反恐重点长期聚焦在伊拉克，而且伊拉克持续恶化的安全形势也迫使小布什政府将更多的资源投入其中，这样就不仅降低了小布什政府对阿富汗的战略关注，而且导致阿富汗获得的战略投入远远不够。直至2008年，随着伊拉克局势的好转，小布什政府才开始逐渐调整对阿政策，力图将反恐重点回归至阿富汗以改善阿富汗日益恶化的安全形势，尤其是加强了针对巴基斯坦与阿富汗边境地区的单边军事行动。不过，2008年下半年有限的政策调整对任期行将结束的小布什政府而言可谓是为时已晚。
纵观阿富汗重建时期的小布什政府对阿政策，严格来说，只有“大中亚计划”算得上是小布什政府从战略高度上关注阿富汗的体现。小布什政府第二任期一度雄心勃勃地推进以阿富汗为中心的“大中亚计划”，力图将解决阿富汗问题放在大中亚地区的框架下来综合考虑。2005年10月，美国国务卿赖斯在哈萨克斯坦的演讲中指出，“阿富汗需要与中亚建立一种全面伙伴关系……一个安全和繁荣的阿富汗能促进中亚稳定，并将中亚和南亚联系起来，这是未来经济成功的关键所在”[37]。2006年4月，分管中亚南亚事务的助理国务卿理查德·鲍彻在国会举行的以“大中亚计划”为核心议题的听证会上表示，“南亚和中亚应被作为一个整体对待……地区这个地区中心的阿富汗可以成为连接南亚和中亚的桥梁，而不是将它们分开的障碍”[38]。同年5月，美国参议院通过的《2006年丝绸之路战略法案》也阐明了将阿富汗与中亚国家联接在一起的必要性。[39]围绕解决阿富汗问题，小布什政府第二任期力推“大中亚计划”，但这一试图以阿富汗为中心将中亚和南亚整合的计划是“临时起意、先天不足”的[40]，并且由于面临诸多困境和制约因素最终雷声大、雨点小，以至于不了了之。
小布什政府对阿富汗政策的目标在美国国务院和国际开发署2003年8月发布的《2004—2009财政年度战略计划》中得到明确的表述。据此美国在阿富汗要实现四大目标：“阿富汗必须建立内部和外部的安全以确保经济重建、政治稳定和抑制鸦片生产的增长；必须致力于建立一个稳定、有效和具有广泛代表性的中央政府；经济发展必须能够支持这个新政府并且降低对捐赠者的依赖；在重建进程中，必须帮助阿富汗人民满足他们迫切的人道主义需要。”[41]从中看出，小布什政府对阿富汗的关注集中在重建和安全事务上，因此它也积极参与到阿富汗的重建进程中。由于塔利班政权垮台后小布什政府对阿富汗长期战略忽视，加之对阿政策也缺乏重要调整，有鉴于此，本研究对小布什政府对阿政策的研究主要侧重在小布什政府如何参与和支持阿富汗重建这一问题上。在长期战略忽视的大背景下，小布什政府对阿富汗重建的参与主要集中在政治、安全和经济与社会等领域。
（一）助力卡尔扎伊巩固政权，打造民主样板
在阿富汗政治重建方面，小布什政府的主要目的是致力于帮助卡尔扎伊巩固阿富汗中央政权，推动阿富汗的民主政治建设，力图打造出一个符合西方民主模式的阿富汗。在小布什政府大力推动的大中东民主改造计划中，阿富汗就是其中的重要一环。正如小布什本人所言，美国对致力于阿富汗稳定、自由与和平的承诺是长期的。[42]
小布什政府不仅在第一次波恩会议上积极扶持卡尔扎伊就任阿富汗临时政府主席，还在2002年6月的阿富汗过渡政府总统选举中通过美国阿富汗问题特使哈利扎德的“调解”工作使查希尔和拉巴尼两个热门人选退出选举，使卡尔扎伊成为过渡政府总统的唯一候选人，这样卡尔扎伊顺利当选为阿富汗过渡政府总统，他的权力地位得到进一步巩固。从2002年底开始，美国又协助阿富汗制定具有西方模式色彩的政党法和宪法。2003年10月，阿富汗过渡政府正式颁布了新的政党法。同年12月至次年1月，阿富汗制宪大国民会议举行，新宪法草案获得通过。新宪法确定在阿富汗实行与美国类似的总统内阁制政府模式，赋予了总统对国家事务的决定权，这就从法律层面加强了卡尔扎伊的权力和地位。小布什政府对卡尔扎伊的支持尤其突出地表现在2004年10月的阿富汗总统大选上。这次大选是阿富汗历史上第一次总统直接选举，号称是“阿富汗5000年历史上首次民主选举”，但这次大选处处充斥着美国的影子，甚至大选的进程也深受美国的主导和影响。就在大选前不久，美国国防部长拉姆斯菲尔德访问阿富汗，他在与卡尔扎伊会谈后的新闻发布会上称赞卡尔扎伊在团结国内各派力量以及体察和实现阿富汗民意方面表现出的勇气，并表示美国将继续支持阿富汗的战后重建。[43]美国除了为确保此次总统大选顺利进行而加大安保力度外，还专门保护美国最中意的候选人卡尔扎伊的人身安全，而且采取了各种手段以确保卡尔扎伊能从过渡政府总统顺利转正为阿富汗新政府的总统。正如西方媒体评论所说，小布什热切盼望地球另一端的选举成功举行，更希望美国一手扶持的卡尔扎伊获得胜利，因为这是展示美国在这条“反恐第一前线”上获得成果的良机。美国《洛杉矶时报》也披露，为了支持卡尔扎伊，美国竟然偷偷摸摸搞着各种小动作，其中包括鼓励和动员一些实力派候选人退出大选，还和他们进行幕后交易。[44]据参加此次大选的总统候选人、前计划部长莫哈科克透露，美国驻阿大使哈利扎德曾对他进行了长达一小时的说服工作，要求他退出竞选，甚至提出了交换条件，但由于有关条件不够优厚，他拒绝退出竞选。此外，哈利扎德还拉拢前北方联盟的另一位重要成员、前总统拉巴尼，试图加剧同属前北方联盟的卡努尼阵营的分裂，以便使卡尔扎伊“不战而胜”。[45]当卡努尼等绝大部分候选人质疑选举的合法性并联合起来抵制大选时，哈利扎德又参与斡旋和调解，促使卡努尼等人放弃了对大选的抵制，由此维护了总统大选的民主形式。美国的插手损坏了大选的公平性，但很大程度上正是由于美国的精心谋划和大力支持，卡尔扎伊取得了阿富汗首次总统大选的胜利。2005年9月，美国又协助阿富汗进行了下议院和省议会的选举。同年12月，阿富汗新议会正式成立，这标志着2001年12月由波恩会议确立的“波恩进程”的结束。
在小布什政府时期，美国为塑造阿富汗的民主政治体制下了很大的工夫，阿富汗的基本政治框架也逐步确立起来。此外，小布什政府还采取多种措施维护和扩展卡尔扎伊政权的权威和控制力，这些措施主要有：敦促地方军阀服从卡尔扎伊政权，支持卡尔扎伊分化、瓦解地方军阀和实力派的努力；帮助卡尔扎伊政权建立起渐趋完善政府机构和暴力机关，为其组建和培训安全部队和警察力量；推动卡尔扎伊政权反对腐败、提高治理能力。根据美国政府问责局2009年4月的一份报告：自2002年以来，美国在阿富汗民主、治理和法治方面的投入约为25亿美元；[46]通过由美国领导的驻阿联军及省级重建小组等力量直接介入的方式扩展卡尔扎伊政权的控制力和影响力，“通过开展各项行动，在打击恐怖主义和叛乱分子的同时，帮助增强阿富汗政府保护民众、治理及发展可持续经济的能力，以扩展阿富汗政府的权威并树立其作为阿富汗合法政府的形象”[47]。2002年12月，美国率先倡导在阿富汗各地区组建省级重建小组，致力于解决地方冲突和协调地方重建项目，由军事人员和民事人员组成的省级重建小组的主要任务就是帮助和推动服从中央政府的地方官员实行善治，发展经济和社会建设，以此提高“合法政府的效率和合法性，降低非法政权的效率和合法性”。美国领导的每一个省级重建小组的组成都包括50—100名美军、美国国防部民事人员、国际开发署和国务院的代表以及阿富汗政府人员。与其他国家领导的省级重建小组不同的是，美国领导的小组主要聚焦于平叛斗争。[48]从2003年底，美国对塔利班的政策也有了一定的变化，开始赞同卡尔扎伊政权同塔利班和谈，有限度地支持卡尔扎伊政权同塔利班的政治和解努力，不过小布什政府在此问题上的态度有所反复，始终不够明确，总体上对于与塔利班和谈和接触缺乏热情。其实，小布什政府在阿富汗安全和经济等领域重建的努力都是其支持卡尔扎伊政权的表现，特别是在经济和社会领域所做的工作对卡尔扎伊政权赢得一定的民心都是必不可少的。
（二）实施“尽力而为”的反恐方针，帮助培训阿安全部队
安全重建是阿富汗战后重建的重要组成部分，也是其他领域重建的前提和保障。从2002年开始，即在卡尔扎伊的临时政府成立后不久，小布什政府就将反恐注意力转向伊拉克，开始在阿富汗实行“尽力而为”的反恐方针。
需要注意的是，美国在伊拉克战场上长期执行的是“不达目的誓不罢休”的反恐方针。在“尽力而为”这一反恐方针的指导下，美国在阿富汗的军事投入急剧减少。一方面，美军没有抓住战机继续追击、彻底剿灭塔利班和基地组织残余势力。2002年7月，美国宣布在阿富汗的传统战斗任务基本结束，剩下的作战任务可能会由中央情报局特工人员和特种部队来执行。此后，驻阿美军的进攻行动大大减少，其任务由作战转为维持和平。驻阿富汗北约国际安全援助部队司令戴维·理查兹曾表示，美军的错误在于过早地采取了“和平时期的路线”，美国领导的联军在推翻塔利班政权后没有乘胜追击，为塔利班2006年在阿境内死灰复燃创造了条件。[49]另一方面，驻阿美军的兵力和装备都达不到平叛的需要。随着伊拉克战争爆发，驻阿美军及执行其他任务的人员和装备被部分调往伊拉克战场，如中央情报局的特工、反恐专家、中东问题专家和民事人员，这使得美国在阿富汗本来就比较有限的军事力量受到极大削弱，降低了平叛和维持治安的能力。
2002年2月—2008年底，以美军为首的联军在国际安全援助部队、阿富汗和巴基斯坦军事力量的配合下，先后在阿富汗东部、南部以及阿富汗与巴基斯坦边境开展了数十次较大规模的清剿行动，但收效甚微，没能扭转阿富汗日趋恶化的安全形势，奥马尔和本·拉登也依然逍遥法外。美国中央司令部一位前高级官员如此评论小布什政府的阿富汗政策，“我们在阿富汗精打细算”，事实上，“在阿富汗每多一份投入所获得的边际效益要比在伊拉克大得多”。[50]可以说，美军在阿富汗执行的反恐方针和严重不足的反恐投入是阿富汗安全形势在小布什时期始终未能得到好转且不断恶化的关键原因，结果是本来一场“好”的战争却逐渐变成了“坏”的战争。
直到2008年，小布什政府才考虑对其阿富汗政策进行重大调整。2008年9月，小布什政府的军政高官密集表态，要对美国在阿富汗的反恐政策做出重大调整。美国参谋长联席会议主席穆伦发布对阿富汗局势的评估报告，认为阿富汗反恐战争没有取得胜利，呼吁美国政府认真审视目前的阿富汗政策。而恰恰在2007年12月，穆伦还认为阿富汗不是美国反恐的首要任务，他当时说，“在阿富汗，我们尽我们所能”，“在伊拉克，我们做我们必须”。[51]国防部长罗伯特·盖茨在2008年9月表示，在阿富汗战争中“尽力而为”的方针应该改变了，阿富汗和伊拉克现在同等重要，美军在阿富汗也将“不达目的誓不罢休”。众议院军事委员会主席凯尔顿也表示，阿富汗现在应该成为美国反恐战争的最前沿，是美国的首要任务。小布什则宣布，在2009年2月前向阿富汗增派约4500名士兵。对此，穆伦认为增兵承诺是个好的开始，但还没有达到驻阿美军指挥官们的预期。[52]由于小布什政府对阿富汗政策进行的重大调整已近其任期尾声，因此就整个任期来看，小布什政府在阿富汗执行的仍是有限的反恐行动。
帮助阿富汗政府组建和培训国家安全部队是小布什政府在阿富汗反恐的重要举措，也是“尽力而为”方针的体现。2002—2008年，美国共为阿富汗安全部队建设提供了约165亿美元的援助（见表4-2）。阿富汗国家安全部队包括阿富汗国民军和阿富汗国家警察两支力量。在卡尔扎伊临时政府成立后，小布什政府就明确表示帮助阿富汗组建国家军队、结束长期的军阀统治。
表4-2 2002—2008财年美国对阿富汗国家安全部队的援助（单位：百万美元）
（资料来源：United States Government Accountability Office，"Afghanistan Security"，June，2008，p.11.表中2008年的援助资金为预算请求数据。）
2002年2月，美国向阿富汗派出一支特别军事小组就帮助组建一支正规军队的事宜进行评估和确立方案。同年4月，在瑞士日内瓦举行的会议上，美国与其他国家一起为阿富汗确立了一个安全改革战略。根据该战略，美国将牵头帮助阿富汗重建一支军队，德国主要负责组建阿富汗警察力量，而英国、意大利和日本则分别负责禁毒、司法部门改革以及解除武装、复员和重返社会等方面的工作。在阿富汗国民军的组建过程中，美国同阿富汗政府一起发挥了主导性作用。从2003年起，美国也开始直接参与对阿富汗警察力量的组建和培训工作。表4-2反映的是小布什政府时期美国对阿富汗国家安全部队的援助情况，这些援助来自于美国国防部和国务院。从表中可以看出，2008年以前美国对阿富汗安全部队的援助大体呈逐年递增的趋势，而且除了2006年以外，美国每年对阿富汗军队的援助都远远超过对警察部门的援助，原因在于阿富汗军队相对于警察部门而言，在平叛和反恐方面担负着更大的责任。美国之所以大力援建阿富汗安全部队，其目的还是希望实现“阿人治阿”，为将来转移安全责任创造条件。然而，直至小布什任期结束，阿富汗安全部队无论从数量还是装备及能力上都远远达不到独立承担阿富汗安全责任的要求，阿富汗的维安工作仍然严重依赖驻阿美军及国际安全援助部队的存在。
美国政府问责局2008年6月发布的一份报告认为，“国防部和国务院没有形成一项能够完成和支持阿富汗国家安全部队建设的协调而又详细的计划”。报告指出：“自2002年以来，美国对阿富汗国民军的投入已超过100亿美元，然而，105个国民军单位中只有2个被评估认为具有完全开展主要作战任务的能力，这个比例还不到2%。60%的军队单位——也就是38个单位具备执行作战任务的能力，但要求助于国际援助部队。剩下的65个单位要么还在规划和训练中，要么被认为部分能够或根本不能够执行主要任务。”报告还列举了组建阿富汗军队面临的问题，比如：缺少合格的领导人选、留不住人；美国的训练人员和指导人员不足；阿富汗军队关键装备的短缺达40%。此外，报告也指出，没有一个阿富汗警察单位能完全执行其任务。[53]上述分析表明，小布什政府时期美国对阿富汗安全部队的援助总体来说力度有限。
在阿富汗安全重建方面，小布什政府还极力推动国际社会参与，尤其是要求其北约盟友加入其中、分担责任。在塔利班政权垮台时，美国就促使联合国安理会通过决议，成立国际安全援助部队在阿富汗进行维和行动，但美国最初要求这支维和力量只部署在喀布尔及附近地区。以后由于阿富汗安全形势恶化，美国又推动北约于2003年接管国际安全援助部队并将维和范围扩大阿富汗其他地区。为了减轻自身负担和改善日趋恶化的阿富汗安全形势，美国继续力促北约领导的国际安全援助部队将维和任务升级为参加作战的平叛任务。2006年7月，北约从美军手中接管阿富汗南部的军事指挥权，标志着北约首次在阿富汗执行地面作战任务。[54]国际安全援助部队的职能和角色正式转型，这样美国就将部分包袱甩给了北约盟友。同时，美国还多次要求其盟国向阿富汗增兵。北约驻军阿富汗固然有地缘战略方面的深层考虑，但也使阿富汗从美国的包袱变成了整个北约的包袱。
（三）有限度地支持阿富汗经济和社会重建(https://www.daowen.com)
1.有限度地援助阿富汗经济和社会重建
与安全重建相比，小布什政府对阿富汗的经济和社会重建的援助和参与力度显得非常有限，而且还一再要求国际社会特别是其盟友增加对阿富汗的重建援助。2004年4月，小布什宣布美国将向阿富汗提供“马歇尔计划”式的援助，然而美国的做法却是口惠而实不至。“有数字表明，阿富汗重建行动是美国战后所主导的重建行动中投入资源最少的一次：在塔利班政权垮台后两年内，美国对阿的人均援助只相当于巴尔干半岛冲突后给予波斯尼亚人的1/10。”[55]小布什政府时期，美国对阿富汗的重建援助不仅比伊拉克少得多，而且对阿富汗在经济领域的投入也远远少于在安全和反恐方面的投入。
就美国官方来看，美国对阿富汗的重建援助主要是通过国防部、国务院和国际开发署三大机构来开展的。其中国防部主要负责阿富汗的安全重建，国务院也部分地参与其中，阿富汗的经济和社会重建主要由国际开发署负责。根据美国阿富汗重建特别监察长办公室2009年1月提交给国会的报告，2001—2009年，国防部、国务院和国际开发署三个机构向阿富汗拨付的资金在美国政府向阿富汗拨付的总资金中所占的比例分别为59%、13%和24%。[56]2002—2009年的上半年，按照财政预算，美国已为阿富汗承诺了略高于1700亿美元的支出，但其中只有7%的资金是致力于对阿富汗的外国援助和外交行动，剩下的93%分配给美国国防部来操作。[57]表4-3反映的是小布什政府时期美国在阿富汗的支出分配情况。从中可以看出，美国的支出主要由国防部操作，达1600亿美元，而在对阿富汗的援助和外交行动上的支出只有124亿美元。这说明美国对阿富汗的重建努力集中在安全和反恐领域，而对经济和社会领域的重建非常不重视。表4-4也能反映美国对阿富汗重建援助分配不平衡的情况，美国在阿富汗安全领域的拨款比重为56%，在经济和社会领域的比重为29%，前者几乎是后者的两倍。
表4-3 2001—2009年美国在阿富汗的支出分配（单位：十亿美元）
（资料来源：Amy Belasco，"The Cost of Iraq，Afghanistan，and Other Global War on Terror Operations Since 9/11"，CRS Report for Congress，Oct.15，2008，p.10.）
表4-4 2002—2009年美国在阿富汗安全、稳定和发展方面的拨款（单位：百万美元）
（资料来源：United States Government Accountability Office，"Afghanistan：Key Issues for Congressional Oversight"，Apr.2009，pp.4-5.）
鉴于美国对阿富汗经济和社会重建的援助主要由美国国际开发署负责，因此这里主要分析国际开发署在阿富汗经济和社会发展方面所做的工作。美国国际开发署在阿富汗重建中所参与的领域包括农业、民主和治理、经济增长、教育、性别及培训参与者、健康医疗、基础设施、稳定等。其中除了民主和治理以及稳定等领域，其他领域基本都属于阿富汗经济和社会重建的范畴。因此，美国国际开发署在阿富汗经济和社会重建中的情况可以根据其从事的领域分为六个方面。第一，在农业方面，加快阿富汗以市场为导向的农业经济增长。美国国际开发署在阿富汗开发了一系列农业项目，目的是改善粮食安全计划，提高农业劳动生产率和农村地区的就业率，增加家庭收入和福利，不断提高的就业机会和收入也能促使农民放弃种植罂粟。至2008年，国际开发署已为阿富汗的农业项目投入资金3.24亿美元。第二，通过促进阿富汗的经济增长，减少贫困。美国国际开发署的经济增长项目旨在促进一个由私人部门主导的经济，稳定的政治和经济条件会阻止恐怖主义的滋生。为了改善阿富汗的经济政策和商业环境，美国国际开发署还帮助阿富汗政府促进宏观经济改革、征税和对国有企业进行私有化，并且协助私营部门提高竞争力，支持中小企业，帮助阿富汗企业参与全球市场竞争。至2008年，国际开发署在阿富汗经济增长项目上资助了3.82亿美元。第三，在教育方面，增加阿富汗青少年获得素质教育和良好学习环境的机会。美国国际开发署的教育策略旨在支持阿富汗基础教育、高等教育和针对校外的青年和成年人的与生产技能培训相结合的扫盲教育。至2008年，国际开发署已为阿富汗的教育和学校建设投入资金3.95亿美元。第四，美国国际开发署致力于帮助解除阿富汗社会对女性的传统束缚，推动女性参与阿富汗重建。为了达到这个目标，美国国际开发署支持阿富汗妇女维护其合法权益，帮助她们有同样的机会获得公共服务和就业，锻炼其能力，并鼓励她们融入公共生活。第五，美国国际开发署在阿富汗开展健康医疗项目，旨在培训专业的卫生保健人员，改善阿富汗民众尤其是女性和儿童的健康状况。至2008年，国际开发署为阿富汗的健康医疗建设投入资金4.47亿美元。第六，美国国际开发署帮助阿富汗建设和改善经济和社会基础设施，如公路、电力等设施。表4-5大致反映了小布什政府时期美国国际开发署对阿富汗的援助情况。从中可以看出，以公路和电力为代表的基础设施建设是国际开发署援助的重点，这些基础设施也是阿富汗经济重建的前提和保障。2004年以前，美国国际开发署对阿富汗的重建援助规模相对有限，但2004年以后的援助不仅在资金上有了极大的增加，而且援助领域几乎遍及阿富汗经济社会发展的各个方面。
表4-5 2002—2008财年美国国际开发署对阿富汗重建的资助（单位：百万美元）
（资料来源：United States Government Accountability Office，"Securing，Stabilizing，and Reconstructing Afghanistan"，May 2007，p.29.表中2007和2008年的资金为预算请求数据。）
2.阿富汗毒品如何处理的问题
毒品问题不仅是阿富汗重建面临的一大障碍，也是必须重视和解决的难题。阿富汗毒品问题历来是美国政府关注的重要议题，克林顿政府时期美国多次将阿富汗列入世界上主要的毒品生产和过境国的名单中。小布什政府对阿富汗毒品问题的政策经历了较大的变化。阿富汗政府的腐败现象以及安全形势恶化的问题都与毒品犯罪之间存在着密不可分的联系。美国国务院发布的《2003年国际禁毒战略报告》指出：“有明确的证据表明，在阿富汗境内，来自毒品活动的大量资金被一些组织和派别获得并被用来反对驻阿联军和阿富汗政府。塔利班和极端主义影响和活动的许多地区与存在广泛的毒品活动的地区往往是高度重合的。”[58]图4-1是根据世界银行2004年发布的一份报告所绘制，它形象地揭示出，阿富汗的军阀、政府、毒品经济和安全环境之间存在着相互影响的紧密的关系网络。从阿富汗政府一方来看，它的控制力和影响力都受到军阀的掣肘，而且政府官员还卷入到与毒品问题有关的贪腐活动中，脆弱的政府不能为阿富汗提供一个良好的安全环境；而安全环境的恶化除了由于政府脆弱外，也来自于军阀的存在，恶化的安全局势为毒品经济的存在和繁荣创造了有利环境，军阀又能为毒品经济提供安全；毒品经济则成为军阀加强自身实力的重要财政来源。从图4-1可以看出，军阀势力在阿富汗的毒品和安全问题中扮演着关键的负面角色，它们不但保护毒品经济的发展，还削弱了阿富汗政府的治理能力并危害着国家安全。
图4-1 阿富汗的毒品与安全
（资料来源：World Bank，"Afghanistan：State Buliding，Sustaining Growth，and Reducing Poverty"，Sep.9，2004，p.87.）
通过表4-4中美国历年对阿富汗禁毒的投入就能发现美国对阿富汗毒品问题的态度变化。2005年以前，小布什政府对阿富汗毒品问题基本上持不闻不问的态度，其禁毒投入也是微不足道的。根据美国国会相关报告的反映，阿富汗新政府成立后的2002年和2001年塔利班政权统治时期相比，阿富汗的鸦片种植面积和鸦片产量都有了飞跃式的增加。[59]美国支持的阿富汗新政府也在毒品交易的浪潮中日益腐化。美国国务院助理国务卿兼国际反毒和执法事务局局长博比·查尔斯一直积极呼吁小布什政府关注阿富汗毒品问题和加强在阿富汗的禁毒努力，他宣称：“不久之后，阿富汗的政治进程就会‘湮没’在泛滥的毒品交易之中。警钟已经敲响了，我们必须认真对待，否则辛苦建立的民主将付诸东流。”[60]但查尔斯的忧虑——阿富汗毒品危机及其政治后果——在政府中可谓是曲高和寡、无人问津，他的呼吁不仅在白宫遭遇了冷遇和间接性的批评，而且也遭到国防部的反对。美国国防部担心打击毒品犯罪将会导致塔利班获得更多的同盟者和支持者，因此打击毒品犯罪并非驻阿美军的要务，美军对阿富汗毒品问题事实上采取了不置可否的态度。从2005年起，美国改变了此前的政策，加大了对阿富汗禁毒的援助力度，开始实施由“公共信息、司法改革、替代生计、阻截和根除”五大关键要素构成的反毒品政策。2007年8月，小布什政府又对这一政策做了一定的修正。[61]总的来看，由于主观上的不愿作为和客观上的难以作为，最终小布什政府在阿富汗禁毒方面的努力是少有作为的，其反毒品政策是不成功的。阿富汗在2002—2008年无论是鸦片种植面积还是鸦片产量都呈整体上升趋势，阿富汗的毒品问题比2002年以前还要严重得多，超过了90年代的严重程度。