小布什政府对阿富汗政策的背景
2001年12月，塔利班政权垮台以及卡尔扎伊临时政府的成立标志着阿富汗重建进程的开始。阿富汗也进入了后塔利班时代，美国对阿政策步入维安和重建阶段。仅就后塔利班时代小布什政府对阿政策来看，其基本背景可以总结为两点。其一是“9·11”事件后美国推翻了塔利班政权并支持建立一个亲美的阿富汗新政府，这为美国推行对阿政策创造了政治前提；其二是信奉新保守主义理念的小布什政府将美国的反恐重心转向伊拉克并深陷伊战泥潭，这既反映出小布什政府对阿富汗的战略忽视，也直接导致小布什政府长期以来对阿富汗政策关注不足和投入资源十分有限。比较这两点背景，前者对美国对阿政策显然是有利的，后者对美国对阿政策无疑是有害的，也是导致小布什政府对阿政策失败的最重要因素。
（一）“9·11”事件后塔利班政权垮台与卡尔扎伊新政府成立
“9·11”事件后，小布什政府发动了针对塔利班政权的报复性打击，推翻了塔利班政权，摧毁了本·拉登在阿富汗的基地训练营。虽然没能彻底击溃塔利班和基地残余势力，但在小布什政府的积极支持和推动下，阿富汗很快成立了一个亲美的卡尔扎伊新政府，这为美国推行对阿政策创造了基本的政治前提。
1.“9·11”事件前小布什政府趋向于推翻塔利班政权
如前所述，从1996年本·拉登迁往阿富汗时，克林顿政府就开始与塔利班接触，要求塔利班不要庇护本·拉登并将其驱逐出境。然而，直到克林顿政府任期结束时，克林顿政府采取的除军事行动以外的各种手段都未能产生促使塔利班交出本·拉登的效果。继任的小布什政府基本延续克林顿政府的政策，为达到促使塔利班交出本·拉登的目的，小布什政府继续对塔利班既保持接触，又进行施压和制裁，但都未能得到塔利班的合作。不过，美国进攻阿富汗、推翻塔利班政权的动向在2001年1月小布什就任总统时就已有苗头，但在“9·11”事件发生之前并未表面化。[1]在“9·11”事件前一天，小布什政府副部级委员会围绕是否推翻塔利班终于达成一致，并制定出一项三阶段战略：“第一阶段，美国将派出特使，给塔利班最后一次机会。如果努力失败，美国政府将继续对塔利班施加外交压力，并实施秘密援助计划，支持阿富汗境内反塔利班的主要族群在内战中牵制塔利班，并对基地窝点进行袭击。与此同时，美国政府会建立国际同盟，进一步削弱塔利班政权。第三阶段，如果塔利班的政策依然故我，副部级委员会同意美国在阿富汗境内发动秘密行动，颠覆塔利班政权。”[2]然而，突发的“9·11”事件导致这一项三阶段、多年期的战略计划未能付诸实施。根据美国国务院2001年7月的一份报告，从1996年塔利班攻占喀布尔到2001年夏长达五年的时间里，美国政府直接与塔利班接触并敦促塔利班驱逐本·拉登的次数达40次之多，其中小布什政府仅有3次。报告的结论认为，与塔利班的“所有谈判都毫无结果”[3]。表4-1反映的就是这一时期美国与塔利班在本·拉登问题上的接触次数统计。
表4-1 美国与塔利班在本·拉登问题上的接触次数（1996.09—2001.07）
（资料来源：State Department Report，“U.S.Engagement with the Taliban on Usama Bin Laden”，Secret，Jul.16，2001.The September 11th Sourcebooks.）
2.“9·11”事件后小布什政府武力推翻塔利班政权
2001年9月11日，两架被劫持的民航客机先后撞击位于纽约的世界贸易中心大厦，美国国防部所在地五角大楼也受到同样的袭击。袭击共造成近3000人死亡，经济损失达数千亿美元。[4]这就是震惊世界的“9·11”事件。除了直接的人员伤亡和经济损失外，“9·11”事件也给美国人造成巨大的心理影响，它是自二战结束后美国本土所遭受的一次最沉重的打击，打破了美国本土的安全神话。“9·11”事件还对美国的国家安全战略、对外政策乃至全球战略都产生了极为深刻的影响，这在小布什政府时期表现得尤为明显。此外，“9·11”事件还直接将阿富汗和塔利班以及本·拉登及基地组织推向了世界政治舞台的中心，阿富汗在沉寂了十年之后再次成为国际社会瞩目的焦点之一。最重要的是，美国与阿富汗的关系也因“9·11”事件发生了具有历史转折意义的变化，美国开始全面参与阿富汗事务，美国对阿政策的新阶段也因此酝酿发端。从某种意义上说，“9·11”事件坚定了美国武力打击塔利班政权的决心，也为之提供了难得的契机和借口。应该说，小布什政府发动阿富汗战争的主要目的是打击和报复基地组织和塔利班政权，但也有以阿富汗为棋子经营中亚和中东的战略意图以及追求经济利益的盘算。因为，在战后的阿富汗，政治与石油生意之间的联系越来越一目了然。在“9·11”事件前几天美国能源部的公布的报告就提到：“从能源角度看，阿富汗的重要性在于它的地理位置。中亚的石油和天然气有可能经此输往阿拉伯海。”不过，小布什政府通常倾向于否认美国在阿富汗追求经济利益的说法。一位驻喀布尔的美国外交官表示，“对美国来说，阿富汗本身没什么价值可言。它既不出产什么原材料，作为管线的过境运输国也不是太合适”。他还认为此前优尼科石油公司的计划是基于对阿富汗的政治社会形势完全错误的分析制定出来的。他强调指出，美国领导的军事所追求的唯一目标，一直是把阿富汗的恐怖分子从其藏身之处彻底铲除，“至于别的一些说法都是些别有用心的揣测。美国并没有什么总体规划，过去没有，现在也没有。9月10日那天（‘9·11’事件前一天），没一个美国人会料到我们的部队今天会出现在这儿”。[5]如果从塔利班政权垮台后美国很快就将注意力转移到伊拉克的事实来分析，这位美国官员的说法并非没有道理。也有观点认为，美国主观上似乎不想尽快结束阿富汗战争，因为这样可以为美国提供在中亚保持军事存在的合理借口。小布什政府也一再表示：反恐行动将是一场未有尽期的战争，塔利班和基地组织的头目至今尚未抓获，其残余势力在阿富汗及周边国家和地区的恐怖活动又有恢复和增加的趋势，美国需要以中亚作为后方基地，加强对上述恐怖主义势力的打击和清剿。[6]且不论小布什政府发动阿富汗战争的目的有哪些，至少有一点可以肯定的是，如果没有“9·11”事件这一导火索，这场战争或许根本不会引发。
“9·11”事件发生的当晚，小布什发表电视讲话，强调美国将把“从事此次行动的恐怖分子和庇护他们的人视为一体”，亦即将对支持或藏匿恐怖分子的国家进行同样的打击。9月14日，美国国会参众两院通过决议，授权总统可以“使用一切必要和适当的武力”，打击“策划、指使、实施恐怖袭击或对其提供帮助的国家、组织和人员以及这些组织和人员的庇护者”。15日，小布什在广播讲话中首次公开指称本·拉登是对美国进行恐怖袭击的“首要嫌疑犯”[7]。20日，小布什向国会联席会议发表讲话说：“美国尊重阿富汗人民……但我们谴责塔利班政权。它不仅镇压本国民众，还资助、庇护和支持恐怖分子从而威胁着世界各地的民众”，“塔利班必须马上行动，必须要把恐怖分子交出来，否则就会遭到（与恐怖分子）同样的命运”。小布什在讲话中还以对恐怖分子的态度为标准划线，要求“每一个国家，无论地处何处，现在都面临着选择：或者站在我们（即美国）一边，或者站在恐怖分子那边”。小布什还誓言要发动打击恐怖主义活动的战争。[8]面对小布什政府对塔利班的一再施压和最后通牒，塔利班却选择了拒绝无条件交出本·拉登。塔利班不仅否认本·拉登与恐怖袭击有牵连，还强硬地表示要反击美国的侵略。9月23日，塔利班表示决不把本·拉登交给美国，并警告美国政府，如果对塔利班发动攻击，将产生一系列“严重后果”。塔利班领导人奥马尔的发言人说：“美国的要求对任何阿富汗穆斯林来说都是不能接受的，我们也不准备接受。”[9]塔利班还宣布向美国发动圣战并在国内进行军事动员，以应对美国的军事打击。
由于对塔利班的施压和沟通没有取得任何效果，军事打击便成为小布什政府的不二选择。小布什政府制定了打击阿富汗的“持久自由”行动计划，这项军事计划分为四个阶段。第一阶段：美国及其盟国派兵进驻这一地区，并准备从阿富汗邻国境内或空中发动军事行动。第二阶段：对基地和塔利班的关键目标实施空中打击和特种部队袭击。中情局和军方特种部队前所未有地与阿富汗反塔利班主要派别合作。第三阶段：美国执行“决定性行动”，动用包括地面部队在内的全部国家力量，推翻塔利班政权，摧毁基地在阿富汗的大本营。第四阶段：军事和非军事行动被期限不定的任务取代，即军方所谓的“安全和稳定行动”。[10]从“9·11”事件发生后，小布什政府就积极调动各种战略资源，在政治、经济、外交、军事和舆论等方面多管齐下，为发动针对塔利班和基地组织的阿富汗反恐战争做了充分准备和部署。在外交方面，美国积极施展外交手段，建立了由其领导的广泛的反塔利班国际联盟。英国承诺直接参战；北约和欧盟的美国传统盟国也表示支持；巴基斯坦、沙特阿拉伯和阿拉伯联合酋长国也因巨大的外部压力与塔利班断绝外交关系；俄罗斯以及中亚国家也表示配合美国的军事行动，为美国提供了空中走廊和军事基地；美英还与阿富汗长期反对塔利班的北方联盟建立了密切的政治和军事合作关系；“9·11”事件发生后，国际社会同声谴责这一恐怖袭击行为，普遍对美国表达同情和道义支持，世界上大多数国家都不同程度地支持美国的军事行动，正如小布什所说的，美国“得到了全世界共同意志的支持”[11]；联合国安理会也于9月28日通过了第1373号决议，重申“根据《联合国宪章》以一切手段打击恐怖主义行为对国际和平与安全造成的威胁”[12]，这份决议实际上为美国发动阿富汗战争赢得了合法性。在军事方面，美国展开了一场自1991年海湾战争以来最大的一次军事部署。截至2001年9月底，美军在阿富汗周边已部署大约18万兵力。[13]此外，英国也在海湾地区做了战斗部署。10月6日，小布什发表广播讲话表示，“（美国）已经给予了充分的警告，没有时间再等待了”[14]。次日，美英开始对阿富汗进行军事打击，这标志着旨在推翻塔利班政权和摧毁基地组织的阿富汗战争正式打响。根据小布什的说法，军事打击的目标是有限的，那就是“终结恐怖主义分子利用阿富汗作为行动基地的状况，打击塔利班政权的军事实力”[15]。美军的战斗策略基本上是“代理战”，战斗的一方是美英和北方联盟，美英主要负责空中打击，北方联盟开展地面进攻，另一方是塔利班和基地组织。经过两个多月的战斗，至12月中旬，美军已取得决定性的胜利。塔利班在坎大哈的投降和托拉博拉山区战役的结束标志着塔利班政权垮台以及基地组织有组织抵抗的结束。塔利班政权的垮台使阿富汗的历史进程掀开新的一页，虽然奥马尔和本·拉登下落不明，塔利班和基地组织残余势力也未被剿灭，阿富汗的安全形势仍然不容乐观，但阿富汗已经进入战后重建的新阶段，美军在阿富汗的大规模战争行动已经结束，这也意味着美国对阿富汗政策重心将转向关注阿富汗的安全和重建问题，“持久自由”行动也进入第四个阶段——“安全和稳定行动”阶段。
3.小布什政府支持卡尔扎伊建立阿富汗新政府
就在塔利班政权濒于崩溃的同时，成立阿富汗新政府的问题摆上了台面。围绕组建阿富汗新政府的问题，外部相关各方进行了激烈的争论和磋商。阿富汗各派力量也竞相争夺新政府的权力分配资格，这些力量主要有北方联盟、以前国王查希尔为首的罗马集团、以卡尔扎伊为首的温和派，塔利班温和派也是不可忽视的重要力量。此外，在阿富汗还有各种部落势力、宗教势力和众多的地方军阀，他们对政权组建也有着一定的影响。北方联盟在阿富汗战争中贡献最大，又自认为作为拉巴尼政权的继承者是得到世界承认的合法政府，因此北方联盟力图在新政府中独揽大权，俄罗斯、伊朗和印度等国对此给予了坚定的支持，但美国和巴基斯坦则坚决反对。美国和巴基斯坦主张由查希尔作为阿富汗国家权力的“象征性核心”，组成一个包括各民族、各派别参加的政府，这就是鲍威尔所说的“柬埔寨模式”。而查希尔也把自己看成是阿富汗国内唯一可为各方接受、能够整合阿各派势力的人物。[16]为此，美国着手策划、支持流亡在外的查希尔势力返回阿富汗，试图平衡北方联盟的影响。不过，此举遭到北方联盟的抵制，后者主张在阿富汗建立共和政体，反对查希尔回归政治舞台。此外，巴基斯坦还坚决要求将塔利班温和派纳入阿富汗新政府框架中，这也得到沙特阿拉伯等一些伊斯兰国家的支持。(https://www.daowen.com)
作为阿富汗战争的主导者，美国对阿富汗新政府的组建问题起着决定性作用。在战争爆发不久，小布什政府就开始考虑未来阿富汗新政府组建的问题。鲍威尔指定他的高级助手理查德·哈斯与联合国和其他国家进行合作，商讨和确定塔利班政权被推翻后可能出现的政府形式。塔利班政权垮台后，小布什政府政策的重点转向如何建立符合美国和西方利益的阿富汗新政府。不过，小布什政府的政策在塔利班垮台前后经历了比较大的变化和调整，最终确定了卡尔扎伊为美国最属意的阿富汗新政府领导人选。对于美国而言，组建一个温和派占主导地位的、有广泛基础的阿富汗政府是最符合美国和西方利益的。在阿富汗新政府组建问题上，小布什政府对塔利班温和派的态度变化最为明显。最初，小布什政府主张建立一个包括塔利班温和派在内的基础广泛的政府，这样既照顾到普什图族的利益，又兼顾了巴基斯坦的要求，而且还能防止以非普什图族为主体的北方联盟一家独大。10月16日，美国国务卿鲍威尔和巴基斯坦总统穆沙拉夫达成协议，同意塔利班温和派参与新政府。鲍威尔说：“当这一切都结束时，你不能在阿富汗实行彻底的种族清洗政策。也许，他们（塔利班）当中的一些温和派会愿意参加一个新型的、代表不同利益的政府。”[17]然而，美国的这一主张遭到北方联盟、俄罗斯、伊朗以及印度的强烈反对，国际社会包括美国的盟友如法国、德国也对此表示担心。考虑到反恐战争的需要，美国最终决定不再吸纳塔利班温和派进入新政府。11月18日，卡尔扎伊称，坎大哈的一些塔利班高级官员已经与阿富汗前国王的支持者达成协议，同意与阿富汗其他各派组建联合政府。对此，美国总统国家安全顾问赖斯明确表示，在未来阿富汗政府中不应该包括塔利班的势力。她说：“无法想象这个政府中有塔利班的势力。我坦率地说，‘温和派’和‘塔利班’这两个词本身就是矛盾的。”[18]可以说，美国态度的转变直接决定了塔利班在阿富汗新政府组成中被彻底冷落的命运。
在小布什政府看来，必须挑选一个能为各方接受的、温和派的、亲西方的政治领袖担任阿富汗新政府领导人，卡尔扎伊恰恰满足了这些条件。卡尔扎伊作为阿富汗南方普什图族的领袖之一，拥有政治学硕士学位，在美国留过学，能讲流利的英语，了解西方的文化艺术和社会政治制度，在政治上属于温和派，被美国和西方认为是阿富汗各部落中最亲近西方国家、最认同西方政治理念和价值观的温和派人士，这使他成为最符合美国和西方利益需要的领导人选。可以说，卡尔扎伊之所以能在激烈的权力斗争中脱颖而出，主要是由于得到了美国和西方国家的大力支持，当然也与卡尔扎伊自身的因素有关，卡尔扎伊的普什图族身份、相对温和的亲西方政治立场以及比较清白的人生经历也都是其获得成功的重要因素。不过在当时，卡尔扎伊在阿富汗并没有多高的知名度。美国国务院于2001年6月中旬公布了对阿富汗27个省约5000人的民意测验，结果显示：50%的人认为前国王查希尔是最能解决阿富汗目前各种问题的领袖，问卷上所列的其他阿富汗人士所获支持的程度均不超过11%。[19]由此也能间接地看出，卡尔扎伊在阿富汗的名气是非常有限的。但在阿富汗战争开始后，卡尔扎伊的名气急速上升，逐渐成为阿富汗家喻户晓的政治人物，而这恰恰是美国和西方国家为卡尔扎伊宣传造势的结果。在11月底12月初由联合国主持的阿富汗问题波恩会议上，美国代表团频频向与会各方施压并迫使北方联盟妥协，最终促使阿富汗各派同意由美国支持的卡尔扎伊出任阿富汗临时政府主席一职。在以卡尔扎伊为主席的阿富汗临时政府成立前夕，小布什政府就急于承认其为阿富汗合法政府，美国驻阿富汗大使馆也随即重新开馆并恢复工作。卡尔扎伊新政府的成立符合美国的利益，它不仅标志着阿富汗的政治重建正式拉开帷幕，也为小布什政府对阿政策的推行创造了不可或缺的政治条件，一个与美国保持友好关系的阿富汗政府的存在无疑大大便利了美国对阿富汗安全和重建事务的参与。
（二）小布什政府的新保守主义理念与美国反恐重心转移到伊拉克
阿富汗卡尔扎伊新政府的成立为小布什政府对阿富汗政策的推行创造了必要的政治前提，但是小布什政府将反恐重心迅速转向伊拉克却给阿富汗重建造成了不可估量的负面影响。由此，美国的反恐重心转向伊拉克并长期陷入伊战泥潭就构成了小布什政府对阿富汗政策的另一个基本背景，而且这一战略转向本身就反映出小布什政府对阿富汗的战略忽视，也是小布什政府对阿富汗政策犯下的最大战略失误。美国反恐重心从阿富汗转向伊拉克固然与伊拉克本身具有更大的战略重要性有关，也离不开新保守派的推动。
1.小布什政府外交政策的新保守主义倾向
美国反恐战略重心的转移有多方面因素的影响，其中小布什政府奉行的新保守主义理念是最重要的因素之一。关于小布什政府入侵伊拉克的原因，美国学者史蒂芬·坦纳做了比较全面的总结。他指出，“布什政府的两个借口，即伊拉克拥有大规模杀伤性武器和伊拉克在2001年9月11日发动的袭击中的罪恶，都是错误的”。他将小布什政府的动机分为明说的动机和没有说出的动机两大类，明说的动机又分为好的、坏的和丑陋的动机。他总结说：“美国2003年入侵伊拉克背后的动机仍然难以彻底弄清，而且最为可能的是，决定是因为各种原因的结合而做出的。偏执、复仇、错误的情报、帝国主义、石油、以色列和政治全都可能发挥了作用。然而，似乎没有任何因素会比小布什的性格影响更大。”[20]由于小布什本人在就任总统之初在外交方面并不擅长，因此更准确地说，从根本上推动美国将反恐重心从阿富汗转移至伊拉克的是小布什政府整个外交政策团队。
小布什是打着“有同情心的保守主义”的政治旗号入主白宫的。在精神气质上，小布什不像他的父亲而更像里根，持有一种黑白分明的道德观及不能容忍模棱两可的心态。[21]小布什的性格和世界观决定了他对新保守主义有着特殊的情怀。从理念上看，小布什政府的外交团队呈现出鲜明的新保守主义倾向和强硬的鹰派色彩，一批新保守主义者和“火神派”成员居外交和安全机构的要职，如副总统迪克·切尼、国务卿鲍威尔、副国务卿理查德·阿米蒂奇和约翰·博尔顿、国家安全顾问赖斯、国家安全副顾问斯蒂芬·哈德利、国防部长拉姆斯菲尔德、国防部副部长保罗·沃尔福威茨和道格拉斯·费思，除了鲍威尔是一个温和的现实主义者，其他人大都属于新保守派阵营或是新保守派的同路人。早在小布什参加总统大选时，他就组建了被称为“火神”小组的外交政策顾问团队，其成员包括赖斯、保罗·沃尔福威茨、理查德·阿米蒂奇、斯蒂芬·哈德利等人。小布什的外交政策顾问将自己的团队称为“火神”，以此表达对古罗马主管火、铸造和金属制造的神的敬意，这个词也恰如其分地表现了小布什外交政策班子想要表达的形象：一种权力感、顽强、弹性和耐久性。[22]小布什的核心外交政策班子中基本上没有吸收共和党温和派，取代他们的绝大部分是“火神”小组的强硬派知识分子。这些人在外交政策方面“非常保守”，或认为自己是鹰派。[23]新保守主义理念对小布什政府的外交政策产生了决定性影响。“在小布什政府内，新保守派不仅在内阁里有人撑腰，自身还位居要职，在国防部和国务院形成了新保守派的网络”[24]，这就大大限制了主管对外事务的国务卿鲍威尔的作用。新保守主义外交理念主张美国利益至上、实力外交、以武力输出民主，更迭敌对政权，谋求美国的绝对安全，倡导单边行动，摆脱国际机制的制约。新保守主义的理论是建立在美国绝对的军事优势和美国例外论的基础上的。新保守主义的外交思想与小布什政府的紧密结合形成了小布什政府的帝国外交，布什主义就是其行动指南。所谓“布什主义”，就是基于意识形态的考量，凭借超强的军事力量，对正在出现的威胁实施先发制人的预防性打击，从而实现敌对国家的政权更迭，建立起新世纪由美国主导的新秩序，捍卫和推进自由和民主，建立自由主义市场经济。[25]布什主义的手段是先发制人，行为方式则是单边主义。布什主义在小布什政府发动伊拉克战争的过程中得到了最集中的体现，而发动伊拉克战争也是小布什政府新保守主义理念对美国外交政策影响发展到顶峰的标志。
2.小布什政府发动伊拉克战争及对阿富汗的影响
早在海湾战争时期，美国的一些新保守主义者就力主推翻伊拉克萨达姆政权。在老布什政府担任国防部副部长的沃尔福威茨主持制定的“防御计划指南”也提出推翻萨达姆政权的建议。此后，新保守派关于推翻萨达姆政权的声音一直不绝于耳。1998年，新保守主义的重要智库“新美国世纪计划”（Project for New American Century）向克林顿总统致公开信，强烈建议改变美国对伊拉克的遏制政策，推翻萨达姆政权，签名者中就有以后在小布什政府任职的拉姆斯菲尔德、阿米蒂奇、沃尔福威茨等人。[26]在“9·11”事件前，小布什政府内的沃尔福威茨等人继续建议以武力推翻萨达姆政权。
在小布什政府为发动伊拉克战争作准备的过程中，政府内以切尼、拉姆斯菲尔德和沃尔福威茨为代表的强硬派和新保守派发挥了关键的推动作用。他们既是发动伊拉克战争的积极倡导者，也是身体力行的推动者。“9·11”事件不仅为美国打击塔利班提供了正当理由，也为小布什政府将伊拉克问题纳入反恐范畴提供了难得的借口。在小布什政府为阿富汗战争作开战准备的同时，拉姆斯菲尔德和沃尔福威茨等人也提出对伊拉克进行军事打击。小布什在2001年9月20日国会联席会议上的讲话中就指出，“我们的反恐战争从基地组织开始，但并不在此结束”[27]。按照小布什政府的设计，打击塔利班和基地组织的阿富汗战争仅仅只是美国在全球范围内反恐战争的开始，而绝不只限于在阿富汗进行反恐，阿富汗战争代表着一场更大范围的战争的第一阶段。在阿富汗的大规模军事行动还未结束时，即2001年11月，小布什政府的公开言论中出现一种奇特、微妙的变化，开始越来越多地强调基地组织可能获得大规模杀伤性武器的危险。
进入2002年后，小布什政府的反恐重心已经从阿富汗转向伊拉克了。以2002年1月小布什发表“邪恶轴心”的国情咨文为标志，美国反恐战争开始进入反对伊拉克萨达姆政权的新阶段。在国情咨文中，小布什宣布伊拉克、伊朗和朝鲜是“邪恶轴心”的成员，这些国家寻求发展大规模杀伤性武器，并可能向恐怖分子提供这些武器，美国必须与“邪恶轴心”做斗争。[28]就这样，在从“9·11”事件到小布什发表“邪恶轴心”说不到5个月的时间里，小布什政府“已逐步把反恐战争的重点从对‘9·11’袭击的罪犯实施报复，转为阻止恐怖分子获得大规模杀伤性武器，又转到防止国家向恐怖分子提供这些武器”[29]。在小布什政府看来，伊拉克无疑是“邪恶轴心”之首，它认为伊拉克掌握着大规模杀伤性武器并暗中支持恐怖主义，这对美国构成了严重威胁。2002年初以来关于伊拉克战争的辩论将新保守主义者对小布什政府外交政策的影响清楚地呈现于世人面前。整个2002年，小布什政府都在为改变萨达姆政权作各种努力，在战略层面上阿富汗已经被完全忽视。从2002年至小布什政府任期结束，阿富汗基本上都没有再成为美国对外政策优先关注的议题。
2003年3月，美国绕开联合国安理会，不顾世界多数国家的反对，领导和发动了旨在推翻萨达姆政权的伊拉克战争。虽然萨达姆政权被迅速推翻，但伊拉克日趋恶化的安全形势和艰难的战后重建却令美国长期深陷伊拉克问题的困境中。小布什政府发动伊拉克战争对阿富汗产生了极其深远的负面影响，长期复杂难解的伊拉克问题使小布什政府的反恐重心再未能重新转向阿富汗，阿富汗的安全形势和战后重建也主要由于美国的战略忽视而一步步走向恶化和糟糕的境地。和伊拉克相比，小布什政府对阿富汗既缺乏战略重视，而且投入的资源也显得微乎其微。在这两个反恐战场上，美国绝大部分的财力、物力和人力都投入到了伊拉克战场，阿富汗成为被小布什政府长期“遗忘的前线”[30]。国家安全副顾问斯蒂芬·哈德利就把对阿富汗的战争计划视为不可避免的权宜之计。[31]小布什政府在最初制定对阿富汗的战争计划时也未能考虑到阿富汗的战后稳定和建设问题。由此可见，从一开始小布什政府对阿富汗的战略关注就是有限的。
至2007年初，美国在伊拉克驻军约13万人，而在阿富汗驻军人数只有约2.7万。[32]根据美国国会服务局和国防部的估计，美国在2001—2008年的反恐战争中费用支出达8640亿美元，其中伊拉克战场的支出占74%，达到6420亿美元，而阿富汗战场仅占22%的份额，为1890亿美元。[33]2003—2008年，美国共向伊拉克提供了约448亿美元的重建资金，[34]而2001—2008年底，美国向阿富汗提供的援助总额只有约280亿美元。[35]美国2008年才设立阿富汗重建特别监察长办公室，而伊拉克重建特别监察长办公室在2004年就已设立。通过上述一系列数据的比较也能看出，小布什政府在阿富汗的反恐和重建事务上的投入都远少于伊拉克，这也说明小布什政府的伊拉克政策直接影响着它的阿富汗政策。总之，小布什政府发动伊拉克战争和对阿富汗长期的战略忽视构成了小布什政府对阿政策的另一个基本背景，而且这一背景也是导致其对阿政策失败的最重要原因之一。