奥巴马政府对阿富汗政策调整的背景
自奥巴马政府上台以来，美国的对外政策发生了鲜明的变化，新保守主义思潮陷入颓势，奥巴马政府推崇巧实力外交理念，基本摈弃了小布什政府新保守主义理念主导下的对外政策。在巧实力外交理念的指导下，奥巴马政府对小布什政府的阿富汗政策进行了重大调整，注重军事和民事手段的综合运用，突出巴基斯坦因素在美国对阿政策中的价值。总的来看，奥巴马政府对阿新政策的推出主要有两方面的背景因素，其一是阿富汗以及巴基斯坦安全局势和反恐斗争形势日益恶化，其二是美国对外战略思维的整体性转变。奥巴马政府对阿政策的调整既是应对阿富汗安全和反恐形势日益严重的举措，也是美国政府以巧实力理念为核心的对外战略调整下的结果。
（一）阿巴两国安全形势不断恶化
“9·11”事件发生后，美国领导发动了旨在推翻塔利班政权、摧毁基地组织的阿富汗战争，这场战争以反恐的名义发动并得到了联合国和国际社会的普遍支持。2003年5月，时任美国防部长的拉姆斯菲尔德宣布，美军在阿富汗战争中的“大规模军事行动结束”。[68]然而小布什政府时期，美国并没能剿除塔利班和基地组织的残余势力，奥马尔和本·拉登也难觅踪迹。失去政权的塔利班以及基地组织在2005年以后又呈现具有相当规模的卷土重来之势，不仅阿富汗安全形势急转直下，连巴基斯坦也深受极端主义和恐怖主义之害，这说明阿富汗战争远未结束。根据2008年的“全球和平指数”排名，巴基斯坦和阿富汗在全部140个国家中的排名分别位居末位的127和137。[69]这表明两国的安全形势已经非常严峻。
1.阿富汗的安全形势渐趋恶化
自2005年后，以塔利班为代表的叛乱势力和极端势力不仅继续保持传统的游击战术，而且以新型恐怖战为特征的暴力活动也日渐增加。在仅仅维持三年左右的相对平静之后，阿富汗的安全态势急剧恶化。塔利班不但在普什图人传统聚居的阿富汗南部和东部地区又重新活跃起来，而且还将活动范围扩展到阿富汗西部和北部地区。根据亚洲基金会（The Asia Foundation）2008年的调查数据，有36%的阿富汗人认为国家面临的最大问题就是不安全/袭击/暴力/恐怖主义，还有人认为最大的问题是失业、高物价、经济不景气、腐败等问题。不过和其他所有观点相比，认为阿富汗不安全的比例为最高。[70]从美国对阿富汗政策的角度来看，阿富汗之所以陷入“无政府状态”的困境是小布什政府“八年的错误、误判和肆意疏忽导致的结果”。[71]
据报道，2005年，奥马尔重组塔利班的指挥委员会，吸收了原抗苏圣战猛将贾拉勒丁·哈卡尼等人加入，在阿富汗东南地区成立了一个由14人组成的军事委员会。不仅如此，塔利班还与基地组织和希克马蒂亚尔的伊斯兰党武装加强合作，由此形成了以阿富汗塔利班为核心的三股互相支持的反政府势力，即以奥马尔为首的塔利班坎大哈派、以哈卡尼为首的哈卡尼网络和以希克马蒂亚尔为首的伊斯兰党武装[72]，这样就在阿富汗形成了一个反对和抵抗卡尔扎伊政权和外国驻军的联合阵线。经过重组后的塔利班在战略战术上都发生了重大变化，开始效仿基地组织惯用的一些恐怖主义做法，如路边炸弹和自杀式袭击等。奥马尔和本·拉登也频频“现声”，号召追随者对以美国为首的异教徒入侵者发动圣战。尽管以美军、北约联军和阿富汗政府军从2006年初开始对塔利班先后发动了数次规模较大的军事清剿行动，但并未能有效地遏制塔利班的复苏势头。“据不完全统计，在2006年，阿富汗境内发生了140起自杀式爆炸，造成4000多人死亡，其中包括170名国际安全援助部队士兵，伤者数以万计，比2005年多出好几倍。”[73]2008年，巴西一个名为“安全和发展委员会”的智囊机构发布报告称，塔利班正准备重新夺回对阿富汗的控制权，他们活跃在阿富汗72%的国土上，而2007年这一比例才是54%。报告还指出，美国大使馆、北约司令部以及阿富汗总统官邸附近的区域都是塔利班活动较多的地方。[74]美国中东问题专家肯尼思·卡茨曼（Kenneth Katzman）指出，美国国防部在2008年6月也不得不承认，塔利班正处于一种“强力反弹式的叛乱”之中。[75]甚至还有美国官员认为，卡尔扎伊政权最多控制着30%的阿富汗国土，而塔利班在全国34个省份中的33个均建立了“影子政府”。[76]由于阿富汗中央政府的政令和有效控制范围多年来都局限在首都喀布尔，阿总统卡尔扎伊甚至被戏称为“喀布尔市长”。
近年来阿富汗安全态势的变化在表4-6和表4-7中得到明显的反映。在2009年奥巴马政府上台前的8年间，2005年夏是驻阿联军和美军死亡人数出现重大拐点的年份。在2005年之前的4年间，死亡人数基本保持不变。但在2005年，无论是驻阿联军还是美军的死亡人数均翻了一番。这也从侧面反映出，2005年的阿富汗安全形势变得急剧恶化起来，塔利班已经东山再起。自此之后，驻阿联军和美军的死亡人数逐渐递增，2008年驻阿联军的死亡人数达到了295人，这也是自阿富汗战争开始以来至奥巴马政府上台前的最高数目。而对比表4-6和表4-7不难发现，美军始终占据着驻阿联军死亡人数一半甚至绝大部分的比重。2008年5—7月，美军在阿富汗的死亡人数超过了在伊拉克的数目。事实表明，2008年已成为“塔利班政权被推翻以来最暴力的一年”[77]。通过以上分析可以看出，新上台的奥巴马政府在阿富汗面临着严峻和残酷的反恐形势，将美国的反恐重心从伊拉克转移至阿富汗势在必行。
相对而言，阿富汗首都喀布尔、南部地区的赫尔曼德省和坎大哈省以及东南部的扎布尔省、库纳尔省、帕克蒂卡省的安全形势最为严峻。另外，西部地区的法拉赫省和赫拉特省的联军死亡人数也比较高，这说明塔利班的势力已经扩散到其传统活动地区之外。[78]不过，东南部和南部地区依然是阿富汗战争的反恐主战场，而这一带与巴基斯坦之间仅隔着杜兰线相接壤，是塔利班等各种极端势力从巴基斯坦开展越境袭击活动的主要地区。
表4-6 2001—2009年驻阿联军死亡人数（单位：人）
（资料来源：http：//icasualties.org/OEF/index.aspx。）
表4-7 2001—2009年驻阿美军死亡人数（单位：人）
（资料来源：http：//icasualties.org/OEF/index.aspx。）
2.巴基斯坦饱受极端主义之害(https://www.daowen.com)
“9·11”事件和阿富汗战争的爆发给巴基斯坦造成了双重影响。一方面，“塔利班的迅速崛起离不开巴基斯坦提供的军事和物资援助”[79]，巴基斯坦一直希望通过扶持塔利班使阿富汗成为巴基斯坦巩固的战略后方，以拓展巴基斯坦的战略空间，但阿富汗战争的爆发不但摧毁了塔利班政权，还将巴基斯坦推到反恐战争的前线，不得不与基地组织以及塔利班发生正面冲突。同时，阿富汗战争直接加剧了巴基斯坦国内局势的动荡，导致巴基斯坦逐渐坠入极端主义和恐怖主义的深渊。另一方面，美国在反恐战争中对巴基斯坦作用的倚重在较大程度上使巴基斯坦在南亚的战略地位得到提升。2004年，小布什政府宣布将巴基斯坦定位为美国非北约主要盟国。为了争取巴基斯坦对美国在阿富汗反恐行动的积极配合，美国向巴基斯坦提供了大量的军事、经济等援助，这在很大程度上改善了巴基斯坦长期以来相较于印度的不利处境和因开发核武器而受到国际制裁的外交困境。
塔利班政权垮台后，相当一部分的塔利班武装和基地组织残余化整为零，退避到阿富汗与巴基斯坦的边境地区，特别是在巴基斯坦的普什图部落区中有大量武装的极端分子藏匿。由于塔利班天然的普什图属性和普什图部落地区特殊的社会生态，塔利班及基地组织在巴基斯坦西北边境地区扎根下来，实力有所恢复。塔利班和基地组织在巴基斯坦西北地区的扎根不仅给阿巴两国和驻阿联军造成相当大的威胁，而且还刺激了巴基斯坦境内极端主义组织的滋生和发展，其中尤以与普什图部落紧密结合的巴基斯坦塔利班运动为著。这样，在阿巴两国边境地区特别是巴基斯坦的普什图部落区出现了一种被称为“塔利班化”的独特现象[80]，形成了一个隐形的“塔利班斯坦”。阿富汗塔利班与巴基斯坦塔利班在组织和行动上实现了高度合作。对于阿富汗塔利班而言，巴基斯坦西北边境地区是其开展越境袭击活动的后方基地，目标是重夺阿富汗政权、赶走外国军队。“巴基斯坦塔利班则试图挑战巴政府的权威，但也协助阿富汗塔利班在阿境内开展活动，支持阿富汗塔利班重新夺取阿富汗政权的目标。”[81]在巴基斯坦西北边境特别是普什图部落区，有许多反对巴基斯坦政府和敌视西方国家的武装组织或部落武装都标榜为“塔利班”。有学者认为，“随着其行动范围及规模的扩大，‘塔利班’已仅具有作为组织名称的意义，除极端的宗教情绪外，塔利班成员在身份上已不再具有更多的共同点”[82]。美国学者艾萨克·开法尔认为，巴基斯坦境内的极端主义组织包括三类：巴本土建立的恐怖主义组织、深受阿富汗塔利班影响的巴基斯坦塔利班以及基地组织及其追随者，而将这些极端主义组织联合在一起的共同主题就是“对美国和‘大撒旦’的敌视以及对巴基斯坦政府不断上升的反对”[83]。
以阿富汗塔利班和巴基斯坦塔利班为主要代表，这些盘踞在阿巴边境部落区的极端势力相互协作和策应，不但越境到阿富汗开展暴力恐怖活动，而且在巴基斯坦境内也不断发动恐怖袭击。巴基斯坦境内的恐怖组织与2008年11月发生在印度孟买的恐怖袭击事件难脱干系，而对中国新疆社会稳定和民族团结造成严重威胁的“东突”分裂分子以及影响俄罗斯国家统一和安全的车臣武装分子也在巴基斯坦部落区接受基地组织和塔利班的训练和指导。2009年5月，美国中央司令部司令彼得雷乌斯指出，基地组织的高级领导人正盘踞在巴基斯坦不受法律约束的偏远地区的巢穴中策划新的恐怖袭击，并且认为巴基斯坦已经成为基地组织指挥全球行动的“神经中枢”[84]。此前，巴基斯坦塔利班在巴西北斯瓦特山谷地区已经建立起有效的伊斯兰教法统治，甚至南下进逼和威胁首都伊斯兰堡，此举引起国际社会一片哗然。
近年来，巴基斯坦国内的暴力恐怖活动频发，巴基斯坦已深深地陷入极端主义和恐怖主义的泥潭。通过表4-8可以看出，2006年是巴基斯坦国内恐怖主义活动的转折之年，这与阿富汗安全形势出现重大拐点的年份基本一致，这表明阿巴两国面临着同样艰巨的反恐任务。事实表明：阿巴边境地区已然成为国际恐怖主义和极端主义活动的大本营。严峻的反恐形势使阿富汗战争反恐战场不得不扩大到巴基斯坦西北地区，巴基斯坦正由阿富汗反恐战争的前线国家演变成反恐战场上的中心国家。
表4-8 2001-2009年巴基斯坦恐怖袭击中的死亡人数（单位：人）
（资料来源：http：//www.satp.org/satporgtp/countries/pakistan/index.htm。）
（二）奥巴马政府对外政策的巧实力理念
1.美国学界提出巧实力理念
“巧实力”一词早在小布什政府前期就被美国学界和战略界提出并逐渐产生一定的反响。一般认为，美国智库安全与和平研究所（The Security and Peace Institute）的研究员苏珊尼·诺瑟（Suzanne Nossel）是巧实力理念的首倡者。她在2004年发表一篇题为《巧实力》的论文。该文对小布什政府推行的富有进攻性的单边主义政策进行了批驳，指出美国必须推行新的外交政策，通过灵巧地运用各种力量，以更有效地反对恐怖主义，从而在一个稳定的盟友、机构和框架中维护和促进美国的国家利益。[85]2006年9月，美国普林斯顿大学发布研究报告《铸造法制之下的自由世界——21世纪的美国国家安全战略》。报告的核心内容是美国要在“硬实力”的支持下运用“软实力”来领导一个“法治条件下的自由世界”。报告强调指出，美国“要重视软硬两种实力的结合，亦即强制力与吸引力之间的结合”，这样才能更好地实现美国的国家安全目标。[86]国际关系自由主义理论流派的代表人物约瑟夫·奈也是巧实力理念的积极倡导者。奈认为，美国的软实力正在急剧下降，应通过运用巧实力作为补救软实力下降的措施。[87]无论是软实力还是硬实力，都是推行对外政策和维护国家利益的工具。正如约瑟夫·奈所言，那种认为只要有软实力就能产生有效的外交政策的看法是错误的，提出巧实力理念就是要反对这种看法。他指出，任何一个国家都难以完全替代他国制定议程从而省去许多“胡萝卜”和“大棒”，因此就需要一种高明的策略，它要能够结合软实力和硬实力这两种手段。[88]换言之，巧实力是软实力和硬实力的巧妙结合，是实现对外政策目标的工具箱，涉及政治、军事、经济、外交和文化等多个领域的可行方式。所谓“巧实力”战略就是“关于力量和美国在国际上如何运用力量的战略”。[89]2007年底，由美国战略与国际研究中心发起的“巧实力委员会”在其研究报告中明确提出，为了维护美国的全球霸主地位，美国应将巧实力作为其新的对外战略。[90]在此前后，美国的许多智库和研究机构都加入到研究巧实力的学术热潮中，比如：美国全球接触中心（Institute for Global Engagement）、兰德公司、卡托研究所以及对后来奥巴马政府内外政策制定产生深刻影响的民主党智库美国进步研究中心（Center for American Progress），等等。总之，在小布什政府后期，推行巧实力外交战略已经成为美国战略界和学界的普遍共识，为奥巴马政府对外政策的全面调整奠定了重要的思想基础。
2.奥巴马政府确立起对外政策的巧实力理念
巧实力理念在奥巴马政府第一任期的外交政策中得到了鲜明的凸显，这很大程度上要归功于国务卿希拉里的倡导。作为奥巴马政府对外政策的核心决策者，和奥巴马相比，希拉里在就职初期更是“言必称巧实力”。2009年1月，希拉里在出席参议院外交委员会举行的听证会时表示，将致力于通过外交和防务相结合的巧实力战略来恢复美国的全球领导地位。希拉里的这一表态意味着，巧实力理念已经从战略界和学界的纯研究层面上升到政府的政策层面，成为奥巴马政府对外政策的主导理念。与之相反的是，新保守主义理念对美国对外政策的影响已经严重式微。2013年1月，奥巴马提名查克·哈格尔为国防部长，此举被舆论认为是“对新保守主义者所推崇的永久冲突意识形态的胜利”[91]。
巧实力理念的提出和最终确立主要基于小布什政府单边主义至上和反恐战争陷入困境的教训。美国记者罗杰·科恩（RogerCohen）认为，蠢实力与巧实力相对应，它指的是“宣称非友即敌、崇尚军事力量、无休止地宣战”，结果却造成美国国家信誉的损害。[92]希拉里本人对巧实力也做了一定的研究，她于2009年7月的一次演讲中对巧实力理念的具体政策方针进行了系统的阐释：第一，准备更新和建立与伙伴进行合作的手段；第二，致力于与持不同意见的人进行有原则的交往；第三，把发展提高到美国实力的核心支柱地位；第四，在冲突地区采取民事和军事行动相结合的行动；第五，调动美国实力中的关键资源，包括经济实力和榜样的力量。[93]与小布什政府相比，奥巴马政府在巧实力理念主导下推行的对外政策给人耳目一新的感觉。而奥巴马本人之所以能获得2009年度诺贝尔和平奖，其实主要与他的国际观和外交政策有关。奥巴马政府的对外政策与小布什政府的明显不同之处主要表现在：摈除单边主义，抛掉非敌即友观，推行多边主义的合作外交，对朋友求团结，和对手搞接触，注重利益交换和扩大共识；在外交风格上注意倾听、沟通和交流，展现出善意和合作共赢的意愿；在对外政策推行上运用的手段可谓是多管齐下，将外交和谈判手段作为解决问题的优先选项。2009年2月，美国副总统约瑟夫·拜登在访问欧洲时概括了奥巴马政府外交新政的“三重奏”，亦即“接触”、“倾听”和“磋商”，这无疑是对“布什政府‘非敌即友’二元论的否定，也标志着巧实力理念对于新政府外交的指导地位已经确立”[94]。这说明：在巧实力理念指引下，奥巴马政府的外交车轮走上了“不蛮干”、“不单干”的外交轨道。
通过对后冷战时期美国外交政策基本理念演变的考察不难发现，奥巴马政府推崇的巧实力战略理念其实一方面沿袭了克林顿政府软实力外交见长的经验，另一方面又吸取了小布什政府硬实力外交至上的教训，不过这两者的根本目标都是要维护美国的国家利益和全球霸主地位。然而，小布什政府的新保守主义外交使美国在国际社会上尽失人心，国际形象和威望急剧下降，也给奥巴马政府留了一大堆外交烂摊子。为此，奥巴马政府在硬实力和软实力的运用上力求平衡兼顾，确立起以巧实力理念为支柱的外交新战略。希拉里在阐述美国的对外政策时说道：“美国的对外政策应该基于原则和实用主义，而不是僵化的意识形态；应该基于事实和依据，而不是情绪和偏见。”[95]奥巴马政府的巧实力外交战略是在承认美国实力有所下降和力量有限的前提下出台的，其目的是通过各种手段的灵活施展以重树美国的国际形象和道义感召力，确保美国的全球领导地位不动摇。巧实力理念对奥巴马政府对外政策的影响表现在诸多问题领域，尤其是在反恐领域，这一理念深刻地影响了美国反恐战略的调整和转向。对于小布什政府发动的伊拉克和阿富汗这两场反恐战争，奥巴马政府采取了灵活的策略：在政策表述层面上，奥巴马政府用“海外紧急军事行动”代替并放弃了“反恐战争”这一概念模糊且带有偏见的词汇；在具体操作层面上，奥巴马政府积极酝酿出台新的阿富汗政策，实现美国反恐重心从伊拉克向阿富汗转移。