冲击应急管理政策和法律法规
我国已制定了一套与突发公共卫生事件相关的政策、法律法规。《中华人民共和国宪法》第二十一条规定：国家发展医疗卫生事业，发展现代医药和我国传统医药，鼓励和支持农村集体经济组织、国家企业事业组织和街道组织举办各种医疗卫生基础设施，开展群众性的卫生活动，以保护人民健康。《中华人民共和国传染病防治法》对传染病的分类、预防、疫情报告、通报和公布、疫情控制、医疗救治、监督管理、保障措施、法律责任等做出了规定。此外，还制定了《中华人民共和国突发事件应对法》《中华人民共和国国境卫生检疫法》《中华人民共和国动物防疫法》《中华人民共和国野生动物保护法》等公共卫生相关法律。2003年SARS疫情暴发后，我国制定了《突发公共卫生事件应急条例》（2011年1月修订）。近年来，我国又制定了《中华人民共和国疫苗管理法》《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》《中华人民共和国药品管理法》。2019年10月21日，《中华人民共和国生物安全法（草案）》的议案在第十三届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议中第一次进行了审核，针对生物技术谬用等行为和事件，明确了相应的责任及处罚规定，填补了法律空白。这些传染病突发事件相关法律的制定和实施，进一步完善了突发公共卫生事件处置的应急制度，为各级政府、卫生健康行政管理部门、医疗机构、疾病预防控制机构和社会各方面对传染病的联防联控提供了法治保障。
发展公共卫生事业、及时规范处置突发公共卫生事件，也需要完善、健全的地方公共卫生法律体系。2003年后，我国各省（自治区、直辖市）也先后制定了《突发公共卫生事件应急预案》。截至2019年1月，我国各地区出台、现仍具有法律效力的公共卫生相关地方法规共计32部。
然而，疫情也给我国现阶段相关突发公共卫生事件应急政策和法律法规带来了巨大的冲击，凸显了如下短板。
（1）现阶段突发公共卫生事件司法应急机制缺乏综合性，难以及时更新与协调部门之间的关系，难以形成有效的联防联控机制；在突发公共卫生事件预防与控制中，各级政府的领导能力、领导角色、相关责任存在真空地域，有角色不明、责任不清等风险。
（2）应急预案的法律地位难以确保。现在，突发性公共卫生事件应急预案尚未成为我国应急法制的重要组成部分，法律地位不明确，一些应急预案的编制缺乏相应的法律依据，在传染病应急处置中不能发挥应有的作用。
（3）现行突发公共卫生事件的司法应急机制对公民个人生活方式和行为的约束（即人权法则）没有明确的界定。
疫病的暴发流行，产生了一系列公共利益和私权之间的冲突。一方面，社会常规秩序下运行的法律在重大传染病暴发流行期间可能暂时被突发事件相关法律法规代替，产生冲突；另一方面，个人私权在传染病暴发流行期间、处置突发公共卫生事件的过程中，可能会受到暂时地限制、剥夺。政府在处置突发公共卫生事件过程中，为了更好地维持社会秩序，维护国家公共卫生安全和公民人生健康等利益，难以避免和宪法或有关法律赋予公民的人身自由、私有财产、知识产权等私权产生矛盾和冲突，如果只保护公共利益或只保护私人权利，都会损害其中一方的利益。突发公共卫生事件发生后，法律制度如何去调整公共利益和私权的冲突，从而保持公共利益和私权之间的平衡，是目前应对突发公共卫生事件面临的重大挑战之一。
在疫病这样的重大突发公共卫生事件应急处置过程中，经常涉及公共利益和私权的冲突，如人身自由的相对限制、有关行政措施的强制性实行、私人财产财物的即时征收征用、防疫措施造成的私有财产损失、公民知情权和隐私权的保护、知识产权的保护、患者强制性实施隔离治疗措施、密切相关接触者的医学隔离观察、公共交通的安全性防疫检查、防疫药物及防疫防护用品等有关物资专利的强制性证明许可、疫情地区的临时交通管制等。又如，为了掌握公民基本信息、健康信息、旅行史、居住史、聚集史等，要求利用微信等App录入相关信息、生成个人健康码，要求在各公共场所、工作单位、居住社区亮码通行，限制进出，这都会不同程度地涉及公民隐私权保护问题。各级政府采取了许多行政强制措施，用于控制疫情的蔓延扩散，但是这些措施可能需要进一步加以完善。
（4）突发公共卫生事件报告制度在法律适用上有一定的缺陷。传染病疫情报告制度不仅与疫情的预警、公布有关系，还和调控措施的科学实行与部署实施落实有相当大的关系。但是有关法律法规中仍未完善疫情报告制度的行为形式。例如，在现行社会中个别单位或个人存在不按相关规定及时向有关部门报告疫情的情况，主要是缓报、谎报、瞒报以及漏报，未履行报告疫情的义务。这项义务在《中华人民共和国突发事件应对法》中有提及。但在《中华人民共和国传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》等有关法律中又在不同程度上进行了删减，导致突发公共卫生事件有关制度和法律法规的科学性和严密性受到影响。
（5）突发公共卫生事件监测预警制度不适应公共卫生体制改革。建立健全完备的突发公共卫生事件预示预警机制，是当今社会管理制度的基本要求和最终趋势。尽早发现突发公共卫生事件及有关安全隐患，可以即时发出预警信号，尽快采取可行且有效的预防及控制措施，这样不仅可以提升有关部门处理突发公共卫生事件应急水平和能力，而且具有不可磨灭的公共卫生意义。2003年后，我国各级各届政府不仅有意识地加快了公共卫生体系建设的步伐，而且还通过立法或规范性政策文件建立健全分级预警机制，进一步做到对突发公共卫生事件的有效预防和控制。例如，《突发公共卫生事件应急条例》规定了县级及县级以上地方人民政府理应建立健全和加强完善公共卫生事件的即时监测与预警报告系统。2004年8月修订的《中华人民共和国传染病防治法》第十九条规定，国家建立传染病预警制度。随着公共卫生体制的改革，卫生防疫站分为疾病预防控制中心和卫生监督所，两者工作职能已重新划分，但有关法律法规并未及时进行更改和更新，相关公共卫生法律法规不能适应新时期的工作机制，亟待完善。
（6）地方立法体系立法严谨性不够、操作性不强。地方立法体系在保障地方公共卫生事业的健康有序发展方面发挥了一定的保障作用，但随着经济社会发展，在新形势下的公共卫生事业发展也出现了新情况、新需求，地方性公共卫生相关法规已不能适应当前公共卫生事业发展的需要。因此，各地应对新时代公共卫生事业的发展需求进行调研，听取社会公众的意见，明确当地立法的迫切需要和内容，加快公共卫生地方立法的步伐和进程。
（7）目前我国财政政策应对突发公共卫生事件，尚存在5个方面的不足。
一是事权与支出责任划分模糊，削弱了应急管理能力。政府之间、部门之间应急管理事权与支出责任不清晰，如患者救治费、医护人员补助、科研攻关支出等，虽明确了中央与地方的负担比例，但事权划分不够详细。
二是轻事前预防、重事后投入的格局亟待调整。初步统计，应急安全预防性支出与事后处置支出比例是1∶5，即预防性支出1元钱所能达到的效果相当于事后处置支出5元钱的效果，说明事前预防性支出比事后处置支出更具效率。目前，事发应急响应支出占比高，事前预防性支出较少，难以发挥应急财政政策效能。一些地方为了“保工资、保运转、保民生”，年初较少安排预备费和预防性公共支出。
三是应急管理项目支出绩效目标缺失。全面实施预算绩效管理政策落实不到位，应急项目支出没有编制绩效目标，不利于事后开展绩效评价。
四是应急捐赠物资、储备物资管理制度存在短板。应急捐赠物资和储备物资，因到达时间不确定，数额无法预估，导致受赠慢、乱发放、强征用等，应急物资统筹集中管理的问题迫切需要解决。
五是突发事件应急管理资金动态监管偏弱。应急管理资金分配时缺少项目支出可行性分析，一些部门和地方“重分配过程、轻使用结果”，专款专用监管缺位，未构建程序性的内控监管机制，难以杜绝损失浪费现象。
在新形势下，应急管理政策和法律法规相关工作要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，按照全国应急管理工作会议的部署，坚持以党的政治建设为统领，立足当前，突出补短板、强弱项、防风险，着眼长远，强化顶层设计和统筹谋划，加快推进应急管理政策和法律法规标准体系建设，严格执法监督，全面深化“放管服”改革，为有效防范化解重大安全风险、切实保护人民生命财产安全、全面建设中国特色社会主义大国应急管理体系提供有力的法治保障。
（李 海 谢锦荣）