6.1.1 公共管理
如果将社会划分为两大部门，一类是“私人部门”，另一类必定是“公共部门”。企业内部的管理是私人部门管理的一例，政府部门从外部对企业实施的管理则是公共管理之一例。公共管理目前尚无权威的定义，对“管理”和“行政”的理解也存在分歧，原因就在于公共管理学理论发展还不够成熟。有人认为，公共管理是以政府为核心的公共部门，为了实现公共福祉和公共利益而依法运用多种手段对社会公共事务进行有效管理的活动[1]。有人认为，公共管理是公共组织提供公共物品和服务的活动[2]。有人认为，公共管理是公共行政中重视引入公共组织或非营利组织参与管理、重视项目与绩效管理、重视执行的一个派别。“公共管理在实施管理的主体、管理活动的内容与范围等一些基本的原则和管理理念方面，仍然与公共行政保持一致。”[3]但公共管理在管理的主体、理念、目标设定、活动的内容与方法等方面，确与公共行政不同。国务院学位委员会和教委颁布的《授予博士、硕士学位和培养研究生的学科、专业目录》中，在公共管理一级学科之下，设行政管理二级学科，即公共管理包含着行政。无论如何，与其将公共管理视为公共行政的一派，不如视为对公共行政的革新，或者现代化。
虽然早在氏族社会时就开始了一般意义上的公共管理实践，但是，许多行政学者都公认，把政府执行公共管理的职能——行政作为一门独立的科学进行研究却起自1887年威尔逊（Woodrow Wilson，1856—1924）在Political Science（《政治科学季刊》）上发表“The Study of Administration”（行政之研究）[4]。这位当时的政治学学者，后来的两任美国总统的贡献在于，第一次明确地把行政管理从政治权谋中分离出来，使其能够按照行政管理自身的运行逻辑来应对现实问题，而公共管理学从公共行政学中脱胎出来则是20世纪80年代的事情，在此之前正值西方各国政府因奉行凯恩斯（John Maynard Keynes，1883—1946）主义对社会经济生活进行全面干预导致政府管理功能失灵的时期[5]。
公共行政与公共管理的区别体现在“管理”与“行政”的差别上。澳大利亚莫纳什大学（Monash University）公共管理系教授休斯（Owen E.Hughes）在Public Management and Administration（《公共管理与公共行政》）中这样诠释administration（行政）和management（管理）的词义差别：“两词的拉丁语原意也显示出明显的差异。行政来自下级政府执行任务，意即‘遵从的管理’；管理源自‘着手做’，意指‘亲手控制’。两词含义的实质差别在于‘效劳’和‘控制’之间，或者说，在‘效劳’和‘取得成果’之间。”休斯进一步指出：“行政实质上包含遵令行事的意思，而管理却包含了：其一，取得成果；其二，取得这些成果的管理者个人责任这两层含义。行政和管理不是同义术语，使用在公共领域里也是不同义的。公共行政是一种效劳公众的活动，公务员执行从别人那里得来的政策。它涉及到过程、政策转换为行动和机关的管理。管理则包括行政，但也包括组织，以用最高效率达到目标并对结果真正负有责任。……公共行政注重程序、过程和规范，公共管理则包含更多的内容，公共管理者不仅仅遵从指示，而是要注重取得成果以及为之而承担的责任。……公务员越来越把自己视为管理者而不是行政者。他们意识到，他们的职能是进行组织，以实现他们对其成果真正负责，而不是简单地遵从命令。因此，‘公共管理’一词正在受人偏爱，‘公共行政’一词即使还未被人抛弃，现在似乎也已经过时了。”[6]休斯的话基本上在术语的意义上，把“管理”与“行政”、“公共管理”与“公共行政”的区别和联系讲清楚了，也基本上把名称的转变内含的观念和实务的提升讲清楚了。(https://www.daowen.com)
行政是公共管理的重要内容，指国家职能中，除立法和司法以外的全部执行职能。公共管理机关必须遵循合法性原则、合理性原则、正当程序原则、诚信原则、效率原则和责权一致原则行政。
需要注意，目的的公共性并不意味着公共管理的范畴里没有私人的权益，“恰恰相反，没有一种公共不涉及个人。”[7]公共管理在追求公共性目的同时，必须保护私人的合法权益，不能超越法律的限度，如果以公共的名义任意侵害私人的权益，公共利益实际上已被架空。
实施公共管理和提供公共服务的主体是公共部门。有学者在论述公共部门时，将立法机关归入政府[8]，我们注意到这种广义的提法。鉴于我国宪法授权“人大”及常委会制定法律，本书在讨论汽车的公共管理时，一般不涉及立法的问题，原因是有关汽车的立法问题放在法学的框架中讨论更为适宜。但这并不意味着对汽车的公共管理的研究触及到法律的边界就戛然而止，恰恰相反，我主张从法学和公共管理两方面对公共边界展开融贯研究，并且认为，这种研究方法有利于弄清问题和解决问题。事实上，当年威尔逊将政治—行政二分也出于摆脱美国的民主政治与政治决策需要官僚组织来执行的尴尬的需要。政治和行政在有的情况下可以二分，在有的情况下只能作为一个整体领域，以致二分说成为一种理论虚构。政治偏重决策，行政偏重执行——这是一般的说法，行政中也交织着决策则是实际情况。