政策过程的主要影响因素
政策阶段的隐喻划分给后期的政策过程分析增加了影响因素辨识区分的难度，后期政策过程研究的学者开始致力于建立一个可以考虑到影响公共政策所有因素的框架。GillWalt结合卫生政策领域的实际案例，提出了政策环境、政策内容、政策参与者是影响政策过程的主要因素，针对政策过程，构建了四要素及其相互关系的一般性解释模型。通过对每一个要素进行深入分析，可以了解其对政策过程的影响，进而达到对政策过程的完整认识。该模型包含了政策分析的最重要的内容，形式上比较简单，有助于我们在研究特定问题的基础上发展出自己的分析框架。图2-1为政策过程的一般整体分析框架。
图2-1 政策过程的一般整体分析框架
然而该模型对于政策参与者的界定过于宽泛，针对不同的政策发展阶段可能存在不同的政策参与者，也有可能某一类型的政策参与者贯穿政策过程的始终。另外，政策参与者的概念界定是什么？是指政府机构、行政官员，还是更为宽泛的与政策相关的所有行为主体？在某一政策领域/政策阶段，政策行为主体的进入和退出规则是什么？MichaelHowlett结合公共政策的主要理论，提出在归纳和演绎分析的逻辑下公共政策制定的归纳理论、中间阶层理论，为构建政策变革过程中的关键要素提供了强有力的解释模式。在关于政策过程中的政策参与者作用的文献中，争论的焦点集中在行为主体的利益和能力与其赖以发挥作用的制度环境之间的因果关系。部分分析认为行为主体是政策过程的唯一相关影响因素，另一部分分析则认为行为主体的动机和策略受宏观的政治、经济和社会环境的限制。Howlett在结合福利经济学、社团主义、国家主义等多种归纳性理论的基础上，将行为主体和机构纳入政策过程的解释框架中，认为两者在政策过程中均扮演着重要的角色，即使参与政策过程的个人、团体、阶级和国家均有不同的动机和各自的利益，但它们最终的行为方式是受到制度规范限制的。在特定案例中，无法推测预知哪个因素更为重要，因此需要将涉及的行为主体和制度纳入统一的分析框架中，用实证案例去说明在某种现实情境下，哪一类因素起到更为重要的作用。
1.政策行为主体
政策子系统由处理公共问题的行为主体构成（图2-2），行为主体包括国家组织和社会组织。Howlett将与政策过程存在紧密关系的行为主体界定为政策网络，将那些与政策过程联系相对边缘化的组织机构定义为政策社群。行为主体从自身利益出发而进行协商谈判，并与其他行为主体发生相互作用，通过放弃、让步或修订自身的目标来重构整个政策过程。
图2-2 政策过程中的行为主体
（资料来源：《公共政策研究：政策循环与政策子系统》）
政策过程中的行为主体对政策决策影响深远，从组织的性质和功能来看，当选官员、文职官员、利益集团、研究机构和大众媒体是行为主体的主要构成。在西方政治体制下，当选官员主要代表了行政机构和立法机构两者之间的权力和职能边界，在大部分西方国家，行政机构是政策子系统的重要行为者，承担了制定和执行政策的功能。相对于其他政策行为主体，行政机构拥有影响政策制定和实施的关键资源和信息，例如可通过自己的政策偏好来选择传播或者抑制某类信息的发布，通过财政资源预算来选择有利于自己偏好的政策目标，并通过行政命令、建议等手段来影响和控制社会其他行为主体，如利益集团、思想库和大众媒体。立法机构在不同的政治体制下会体现不同的功能，在议会制体系下，立法机构通过保护政府忠于公众的目的，实现影响政策的机会。然而在多数党组建的政府中，议会的影响因素较为微弱，只有在少数党政府的情形下，议会才能够影响行政议案。与之不同的是，在总统制政治体系下，国家在宪法和实践决策中享有相对的自主权，无论政党在国会中拥有的席位数量多少，总统都需要与国会进行协商和讨价还价。在多数现代立法机构中，立法机构一般依靠自身积累的知识程度对政策的制定和执行施加影响，但是因为立法机构在政策过程中的参与程度有限，它们不能充分理解政策问题和解决方案的设计，故在总体的政策过程中，立法机构并不是一个起着重要作用的决策主体。
文职官员通常指的是由行政机构任命来处理公共政策和事物的“公仆”人员，区别于早期的理性人假设。在现代政府管理系统中，文职人员的作用已经超越了初始给其设定的角色范畴，文职人员已经成为影响政策过程的关键力量和政策子系统的中心人物。法律赋予行政机构和任命官员的职能为文职人员提供了较为宽泛的自由裁量权，而行政机构作为政策决策和实施的核心组织，为在其系统内任职的文职官员提供了强有力的发言权。同时，行政机构所雇佣的文职官员涵盖各类专业领域的专家或专业组织，他们本身拥有对某一领域独到的见解。
尽管行政机构和官员是政策过程中的特有角色，但是利益集团在政策过程中也扮演了重要角色，这是因为利益集团掌握了某一领域特有的社会资源和信息。政策制定是一个收集分析高度密集信息的过程，为了能够顺利做出政策决策和有效地执行政策，政治家和官员往往会通过暂时妥协或者退让的形式与利益集团达成某种共识，以获取所需要的资源和信息。相应地，利益集团也会利用掌握的社会资源和政治资源来为所偏好的政党和政治家拉取选票。
研究机构主要包括在大学和智库中任教或工作的研究人员，公共政策理论和哲学范畴通常是他们的兴趣所在，尽管这些研究可能在短期内无法形成对政策目的拥有的实践知识。保持独立于政府和党派的学术自治形象是政策制定者重视他们的关键，同时他们通过对当前政策问题理论层面的分析和批判，来影响公共政策领域的决策。
对于大众媒体在政策过程中的作用，边缘化或核心化的理论均出现在研究文献中。核心化的研究将大众媒体作为政府与社会沟通的桥梁，可以影响政府在公共问题上的偏好选择和解决方案的制定。此时，需要考虑的问题是大众媒体是否是真实客观的反映，从某种意义上讲，大众媒体可以决定哪些事件值得报道，并且事件的哪些方面可以突出地展示出来。另外一种观点是，大众媒体也可能是政策行为主体，即通过媒体宣传来为自己的利益服务从而形成的组织机构，官方媒体和报道是最好的证明。在这样的情况下，政府官员或者利益集团就可以向媒体提供一些挑选后的信息，为政策决策或者实施营造一种倡导或倡议的氛围。(https://www.daowen.com)
除此之外，实证研究表明，政党对于公共政策决策有着非直接但是深刻的影响，不同的执政党将导向不同的政策性质和政策结果，这一点并未在政策子系统中体现出来。例如，美国的社会民主党和基督民主党派更偏好于福利国家计划，执政党的党派性质将决定其塑造的主流文化和价值观念，并逐渐渗透影响到政策过程。图2-3展示了政策过程与政策系统的关系。
图2-3 政策过程与政策系统的关系
（资料来源：《公共政策研究：政策循环与政策子系统》）
2.政府组织
如果说政策子系统是将行为主体这一可视化元素作为国家组织制定和执行政策的影响因素，那么一个国家的自治能力则是隐喻化的分析维度。国家的这种能力，是组织的内聚力和专业技术的体现形式，决定了政府能否通过职能制定和贯彻相关政策，其中政府部分层级之间、机构之间权力的条块分割是重要的影响因素。
另一个影响公共政策的制度变量是政府部门机构之间关于行政、立法、司法三者权力之间的分割，最为显著的差异特征是总统制中行政机构与立法机构的分割，而议会制中行政机构和立法机构的联合。无论采取哪一种政治体制，都会对政策的制定和实施产生重要影响。两者机构分离会加剧政策制定者的难度，议会和国会委员在政策过程中都会扮演积极角色来干预政策的形成，而议会制的政策制定系统虽不如总统制来得复杂，但是，当一个政党在立法机构中没有获得足够多的票数时，也会联合其他政党来要求修改政策，以作为对它们的回报。
科层制的部门层级可以说是对公共政策过程有着极为重要的影响，权力集中在何种部门以及集中在哪些部门，在学术和政策领域始终是一个难以均衡的问题。权力集中在少数部门，可以减少部门之间目标利益的冲突所带来的政策效能的消解，但是容易带来因权力集中形成的垄断；而权力的扩散使得部门之间缺乏相应的合作，一些决策和执行只能建立在所有相关部门可接受的基础上，而不是以内在的价值为基础。
3.社会组织
国家和政府制定和实施政策的能力一方面取决于内部组织的形态和结构，另一方面取决于国家与社会之间的联系，社会主要团体和组织的支持是一项政策推行的重要因素，尤其表现在解决特定社会问题时国家的动员能力上。社会团体内部及社会团体之间能够建立一个稳定的、可推进政策有效制定和实施的政策环境，PeterEvans将这种制度安排称为“嵌入式自主性”。
新多元论和社团主义理论显示，西方政治体制下的工商组织和劳工组织是影响政策进程最核心的社会组织。工商组织所拥有的资源支配和调度权力使其作为经济组织的一种市场形态，以所有权集中在公司或者企业、以对政党的财政贡献来干预政策的形成和实施。劳工组织虽然在影响力上要低于工商组织，但它们通过依赖制度和情境性因素，在政策子系统中表达对应阶层的意愿。
4.国际组织
当前，国际组织对国家公共政策过程和结果起到越来越重要的影响，除了与国际事务相关的政策部门，卫生和养老等与国际事务没有关联的部门也开始感觉到国际机构会通过对外援助、交流等方式渗透到自己的偏好中，形成新的影响政策过程的行为主体，比如国际贸易体制、国际金融体制等组织，尽管评估国际组织对政策过程的影响超出了本书的研究范围，选择将其列出是为了展现影响公共政策过程的全貌。