民生与和谐的主流政治文化生态

2003年以来，在对非典危机、医改、教改的热议中，社会政策逐步成为学术界乃至公众关注的重要对象。王绍光等人对中国政策过程演进的分析，使得社会政策成为政策研究领域的热点问题。这些研究者认为，改革开放以后的很长一段时间内，在中国的公共政策体系中并没有明确的社会政策概念，或者说社会政策隐含于经济政策之中。社会政策地位被承认的标志是21世纪初对“效率优先，兼顾公平”提法的修正，这表明中国公共政策的格局从偏重经济政策到重视社会政策的转变。这个变化发生在“以人为本”发展范式的出现阶段。也就是说，社会政策的出现和被重视，实际上是国家发展政策范式转变的结果。

对社会政策的辨识是在与公共政策区分的过程中形成的，政策研究者认为，社会政策是广义公共政策中的一部分，“特指那些直接影响国民福利的政策，其行动是提供服务或收入给市民，其核心因而包括社会保险、公共（或国民）援助、保健及福利服务、房屋政策等”。唐钧从社会权利角度出发，指出在社会领域，有6项公民权利是国家必须予以保障或满足的，这就是生存权、健康权、居住权、受教育权、工作权和资产形成权。而吴忠民则从社会公正的角度强调：“所谓社会政策，是指以公正为理念依据，以解决社会问题、保证社会成员的基本权利、改善社会环境、增进社会的整体福利为主要目的，以国家的立法和行政干预为主要途径（但不是唯一途径）而制定和实施的一系列的行为准则、法令、条例的总称”。(https://www.daowen.com)

社会政策是国家与公民在日常民生方面的互动，国家通过提升国民福利的途径来获得合法性的支持。社会政策在21世纪初的中国得到充分发展是在一系列因素的促动下实现的。第一是政府财政汲取能力的增强，为社会政策的实施提供了坚实的物质基础。第二是公共政策议程设置模式中外压模式的出现，其中利益相关者的施压、非政府组织的卷入、大众传媒的转型和互联网的兴起等因素是压力生成的重要途径。第三，政府面对的内外压力也促使决策者在经济以外的社会领域有所作为。从内部看，政府缺乏社会政策意识，即不够重视政府的社会政策功能，忽视中央政府与地方政府在社会福利功能上的分工与协作；而外部来自医疗、教育的压力以及非典等突发的公共事件也使政府不得不从政策源头上进行社会治理。

尽管如此，社会政策在中国公共政策体系中还处于比较弱势的状态，社会政策无论是受重视的程度，还是贯彻的力度，都是不能与经济政策同日而语的。集中表现在：不完整性（对权利保护不够完整）、差别对待（城乡、区域间的差别）、不稳定性（在实践中经常被变更）、低效性（对目标群体的帮助效果有限）。除此之外，社会政策作为一个包含众多内容的政策体系的特征还未被充分认识，彼此关联配套的政策被人为分割，导致了单项政策的效果大打折扣。