国家/地方层面家庭暴力干预政策的变迁过程
1.中国及广西反家庭暴力政策发展历程
尽管配偶间身体上或精神上的冲突与伤害很早就为人们所意识，“家庭暴力”一词出现在媒体上却是1990年以后的事情。家庭暴力很大程度上是一个法律术语，它的出现意味着国家或者政府部门已经开始正式地面对这一问题。表3-2列出了1995年中国政府首次在政策法规中提起家庭暴力概念，以及国家和地方层面在家庭暴力干预政策上的重要事件。
表3-2 国家/地方家庭暴力干预政策发展历程及关键时间简表
续 表
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从表3-2可以看出，国家和地方层面的反家庭暴力政策主要经历了以下4个阶段。
第一阶段，政策空白期——1995年北京举办第四次世界妇女大会之前
在这一阶段，与家庭暴力问题相关的法律法规主要有《宪法》《刑法》《妇女权益保障法》《婚姻法》《治安管理处罚法（条例）》等，但这些法规只是体现了国家对妇女权益保护的原则，并没有对家庭内部妇女权益受侵害问题做更多的规定。而且中国的立法中都还没有采用“家庭暴力”这一概念。事实上，在这段时期，家庭暴力问题还没有被当作一个独立的社会问题，尚未引起社会公众和执法机关的普遍重视。家庭成员间发生的矛盾乃至引发的暴力性事件通常被视为家庭纠纷，主要通过民间调解等手段来处理；如果情节严重构成犯罪的，按照《刑法》的相关规定进行惩处。因此，在严峻的《刑法》和普遍的道德谴责之间存在着一个巨大的调控空白，而家庭暴力问题正是在这一空白中逐渐严重起来。
第二阶段，国家立法的酝酿与地方立法的启动——1995年世界妇女大会到2001年婚姻法修正案通过之前
1995年，中国政府成功地在北京举办了第四次世界妇女大会，《北京宣言》和《行动纲领》都再次强调和重申了国际社会反对家庭暴力的决心和态度。家庭暴力问题越来越广泛地引起了中国社会的关注，反对家庭暴力的宣传力度显著加大。在《中国妇女发展纲要（1995—2000年）》中，第一次出现了对家庭暴力干预的条款，这在国家级的法律法规中是一个信号。同时，《婚姻法》中关于家庭暴力内容的修订也进入了操作阶段。
在地方层面，1996年，湖南省长沙市通过《关于预防和制止家庭暴力的若干规定》，这是中国出台的第一个反对家庭暴力的地方性政策。2000年3月，湖南省人大常委会通过了《关于预防和制止家庭暴力的决议》，这是中国第一部反对家庭暴力的地方性法规。此外，部分地区的政府部门、司法机关和妇联组织等还联合成立了维护妇女权益协调机构、“110”家庭暴力报警中心、家庭暴力伤残鉴定中心、庇护所等社会干预机制。但是，这些都只是散见的活动，大规模的干预行动还是在国家层面立法有所突破后展开的。
第三阶段，国家立法的突破与全国反家庭暴力呼声的高涨——2001年《婚姻法》修订之后到2005年《妇女权益保障法》的修订
2001年4月28日，全国人大常委会通过了修改后的《婚姻法》，明确了干预家庭暴力的原则以及家庭暴力受害人的救助措施和施暴人的法律责任。这是中国第一次在国家级立法中对家庭暴力问题做出明确规定，是中国有关反家庭暴力立法的重大突破，具有里程碑的意义。此后，反家庭暴力工作得到进一步重视，最高人民法院出台了对家庭暴力定义的司法解释，从而为各级法院正确使用《婚姻法》审理涉及家庭暴力的案件提供了依据；省级反对家庭暴力立法的工作进度也明显加快，反对家庭暴力的社会干预和支持机制迅速增多。
广西壮族自治区对家庭暴力干预也是在这一阶段达到了一个新的高度。在维权活动、倡导培训、机制建立、法规政策出台等诸多方面都有所突破与创新。例如与国外专家共同开展的反家庭暴力维权项目就取得了维权骨干能力培训、社会氛围营造等多方面的积极成效。而北海市地方反家庭暴力法规的出台也给自治区内其他地区的反家庭暴力工作做出了开创性的先例，同时也对自治区级别的反对家庭暴力立法提供了借鉴。
第四阶段，国家与地方立法的新进展与家庭暴力干预的深化——2005年至今
2005年，无论对于国家还是广西的反家庭暴力来说都是一个关键年份。在国家层面，相关部门从3个不同的角度采取举措来干预家庭暴力。从法律角度来看，修订后的《妇女权益保障法》首次纳入了家庭暴力干预的条款，并且明确了家庭暴力干预的主体。从社会活动角度来看，“平安家庭”的创建是全国范围内针对妇女权益保护的集体行动，是一次全国范围内家庭暴力干预的集体动员。此外，维权服务热线的开通也为家庭暴力干预提供了有利的条件。
在地方层面，广西壮族自治区人大通过的《关于预防和制止家庭暴力的决议》（简称《决议》）是广西反家庭暴力政策的里程碑式，它标志着广西的家庭暴力干预政策进入了一个新的阶段。它对于《婚姻法》《妇女法》中的相关条款进行了相当大的细化，对于各部门在反家庭暴力方面的职责做出了明确的规定，为这些部门的家庭暴力干预提供了法律依据，同时也对这些部门在家庭暴力干预方面提出了新的要求，使得广西的反家庭暴力政策更加明确且有针对性。
由此可见，国家与地方立法是一个相互促进的动态过程。一般来说，是国家的立法启动在先，地方随之出台相应的规定，但当国家的法律原则无法适应地方变化的形势时，地方上也有可能先于上级而出台适用于本地的政策法规。从国家与广西在家庭暴力上的政策与行动可以看出，1995—2001年基本上处于国家倡导阶段，国家将家庭暴力干预写进妇女发展纲要，但也只是十分简单地提及，因此地方上并没有明显的相关政策出台。湖南先于国家出台的反家庭暴力专项政策是个例，但也说明当时家庭暴力问题已经成为一个显性的社会问题。2001年《婚姻法》的修订，是一个比较大的举动，它标志着反家庭暴力上升到国家法律的高度，同时也带动了广西在地方上的一系列相关规范与行动的出现。而地方在实践中也体会到了源头维权的重要性，因此将专项立法列入了议事日程，这也是对国家法规的一种超越。这样，国家与地方在原则导向与政策实践上的互相促进，才使得反家庭暴力的政策日益完善。
2.地方政府对家庭暴力干预政策的解读与再制定
（1）政策出台的社会背景(https://www.daowen.com)
1）家庭暴力的蔓延与恶化：一个严重的社会问题。
近年来，家庭暴力问题的严重性在不断增加，家庭暴力问题无论在覆盖范围、严重性以及社会危害方面都不容乐观。广西的家庭暴力发生率一直居高不下，并存在于不同阶层的人群中，超过1/4的家庭发生过不同程度的家庭暴力，而且家庭暴力的受害者往往是妇女或儿童等弱势一方。广西壮族自治区妇联曾于1998年对全自治区部分地、市、县进行家庭暴力情况调查。在调查的80多个县及部分地、市中，1996年至1998年6月，共发生2.5万件家庭暴力案件，其中农民家庭户占总数的64%，城镇居民和个体户占19%，厂矿企业职工家庭占9%，机关干部家庭占6%。属于轻伤的占发生总数的25%，重度伤害的占6%。据广西妇联系统的不完全统计，1999—2001年，全自治区妇联系统受理家庭暴力案件仍年均达2000多件。家庭暴力具有一定的隐蔽性，施暴者和受害者是家庭成员这一特殊关系，往往致使受害一方在受暴力侵害后，仍然委曲求全，忍气吞声，既不积极反抗，也不向家庭之外的第三方求助。到妇联等有关部门投诉的只有妇女在忍无可忍或正在闹婚姻纠纷的情形，仍有相当一部分人受家庭暴力侵害而不投诉。
即使《婚姻法》在2001年针对家庭暴力问题进行修订后，自治区内家庭暴力案件仍未见明显减少。根据自治区妇联不完全统计，2001—2004年，全自治区妇联系统共接到1万余件家庭暴力投诉案件，占全自治区妇联信访投诉案件的25%左右。由于部分受害者不愿把情况示人，很多隐蔽的案件难以统计。同时，广西也发生了一些恶性的家庭暴力案件，如家庭暴力引发的致伤、致残案件，以及受暴妇女不堪长期忍受暴力虐待而走上以暴制暴的杀人犯罪道路等。这种严重的家庭暴力无论对当事人还是其他家庭成员，甚至包括施暴者本人都是一种伤害，同时也造成了极大的社会负面影响。家庭暴力案件在机关、高校也时有发生，家庭暴力问题已经成为广西壮族自治区不可忽视的社会问题。
2）从回避到正视：针对家庭暴力社会态度的转变。
20世纪90年代以前，由于受到传统的家庭观念束缚和影响，社会普遍认为家庭暴力是家庭的私事，外界不便进行过多干预。而家庭暴力的当事人也往往视家庭暴力为不光彩的事而不愿外扬，也不是很积极地寻求外界的帮助。同时，这一涉及家庭隐私的问题也一度被政府部门回避。但随着家庭暴力情况的不断暴露，由于其不良的社会影响和现代家庭观念的转变，以及来自社会各界的倡导，政府对待家庭暴力的态度已经发生明显转变，开始正视并着力解决这一问题。因此，这个话题已不再十分敏感。
（2）地方政府对家庭暴力干预政策的解读与再制定过程
1）立法缘起：引发政策制定的关键事件。
在家庭暴力逐渐成为一个显性的社会问题的大背景下，2002年底，广西北海市发生了一起恶性的家庭暴力案件，这一案件被受访者视为广西地方法规制定的关键事件。“此案件是由家庭纠纷引起的，家里男人好赌，输钱直至要卖房还赌债。妻子不同意，因为绝望而想到离婚。其间，男的总是打妻子，他妻子就躲起来。因为卖房子需要夫妻双方签字，妻子不同意，结果争执中男人把妻子推落楼下。所幸没有致死，但伤势很重。那段时间她家里很困难，因还赌债家里几乎一无所有。北海市妇联搞了一些捐献活动，为她捐了1.5万～2万元钱，用来给她治病和孩子上学，法律援助中心也为她提供一些案件审理的法律援助”（决策者1）。这个事件引起北海市政府的高度重视，强调从政策上预防和制止此类事件。因此，北海当地妇联和有关部门起草了关于反家庭暴力的文件，由市委市政府办公室转发，相关部门比如公安、检察、司法等根据市委的意见来制定他们相关部门采取措施的贯彻意见和细则。这样广西内部第一个地方性反家庭暴力文件正式出台。而后，自治区妇联把北海市妇联的相关文件给其他各市作为参考，在各地开展反家庭暴力行动。可见，该事件之所以能够成为广西反家庭暴力政策的关键事件，除了本身的严重性以外，主要是因为它引起了市政府领导的重视，市政府采取了相关措施进行政策上的维权，同时妇联的倡导活动和媒体的广泛报道功不可没。
2）议程设定：反家庭暴力政策纳入立法规划（计划）。
由于本书的研究对象之一广西反家庭暴力《决议》是地方人大正式通过的地方法规，因此其出台过程也遵循正式的立法程序。一般来说，依照正式的地方立法程序，第一步是将特定的议题纳入该地区的立法规划。立法规划就是有权主体在其职权范围内，为达到一定目的，按照一定原则，通过一定程序，确定关于立法工作的初步设想和部署。地方立法规划的任务有两个方面：其一，贯彻中央的立法规划任务，对本地方的立法做出规划，使中央立法规划所确定的并需要地方立法机关配合完成的立法任务进一步细化；其二，对本地可以或者必须自主进行的立法活动进行规划。在实践中，各地方参照全国人大常委会的做法，都制定了地方性法规，制定规划和计划。规划一般是五年规划，即每届人大制定一次。计划一般有年度计划和两年计划。
从广西壮族自治区实际情况来看，北海文件出台的同时，全国妇联反对家庭暴力的工作力度也在加大，因此，各种原因促使自治区相关部门决心出台地区范围的政策，促进源头上维权。由于2002年北海案件广泛的社会影响，以及全自治区范围内家庭暴力投诉案件数量日益增加，在2003年初的广西第十届人大一次会议上，以自治区妇联主席为发起人的13名人大代表提出了《关于制定广西预防和制止家庭暴力地方立法，维护妇女儿童合法权益的议案》，并成功促使自治区人大将预防和制止家庭暴力立法纳入2003年的立法计划。而反家庭暴力纳入立法计划，即标志着这一问题已经被提到了政府的议事日程。
3）决议起草：妇联牵头的多部门合作。
在家庭暴力干预问题进入立法规划以后，相应的法规起草程序也随之启动。立法起草是应用法学原理，按照一定的体例，遵循一定的格式，运用妥当的词语，显现立法目的，并使立法原则或国家政策转化为具体法律条文的技巧。就地方性法规草案的起草而言，是指在地方有立法提案权的机关、组织和人员或受其委托的机关、组织和人员草拟提议的有关事项的活动。就地方性法规起草的具体程序而言，又可以大致分成以下基本步骤。
组织法案起草班子：多数情况下由政府有关部门的工作人员组成，或者由政府有关部门、政府法制工作机构与人大专门委员会、工作机构的工作人员联合组成。主要目的是弄清法案所要解决的主要问题及其解决办法，弄清与法案相关的宪法规定和法律、法规、政策、规章，弄清法案起草的背景及其对法案起草的影响，弄清法案起草将涉及哪些方面的关系，如何加以协调等。
正式起草法案：主要包括确定法规的结构类型，确定法规的名称，拟定法规的规范性和非规范性内容，安排法规的结构框架等。
征求有关方面的意见和协调论证：征求意见主要是征求法案决策者，与法案有关的各部门、机构、组织和有关人员及有关专家、学者、研究机构的意见。协调主要是协调利益相关的执法部门之间的关系。
反复审查和修改法案草稿，最终形成法案正式稿：提交政府常务会议或人大常委会主任会议讨论，决定是否将法案提交人大常委会会议审议。
从广西壮族自治区反家庭暴力的具体情况来看，由于此项立法议案针对性强，问题明确，且在社会上有普遍共识，因此顺利进入立法起草程序。由于妇联是干预家庭暴力的主要单位，根据“部门立法”的惯例，自治区人大内务司法委员会委托妇联成立了立法起草小组。由妇联主席做组长，分管副主席具体负责，组织了各个领域的专家共同起草《广西壮族自治区关于预防和制止家庭暴力决议》的草案。决议的起草曾几易其稿，“由妇联组织的专家组先起草，形成一稿后先是比较宽泛地征求意见，结合相关法律形成小组初步的想法，然后再进行修改。直到小组认为比较完善后，再组织有关的法律法规方面的具体负责人来对草案的建议稿进行了修改和完善，进而征求司法部门以及其他相关职能部门（民政、教育、卫生等）的意见，结合他们的相关职责范围、思考和建议再进行完善。这样前后修改了数次”（决策者1）。
决议起草的同时，自治区妇联又配合人大收集最近的证据以完善法规起草并支持立法。“2004年，在《决议》草案出台后，法工委和内务司法委又开展了立法调研，妇联继续收集最新的资料，包括各市提供相关的资料、个案的调研等等。2005年从1月份到4月份，案例和数据都要求提供最新的。法工委要看相关的情况以及必要性、紧迫性，所以在5月份，也就是人大常委会进入的立法通过之前，还要在前1个月提供最新的资料”（决策者1），这些资料对于立法的成功通过起了很大的作用。
4）草案审议：政策的定位与内容的完善。
根据立法程序，完成的法规初稿要提交政府常务会议或人大常委会主任会议讨论，决定是否将法案提交人大常委会会议审议。在法案草案形成后，一般要经过立法机关的审议。审议过程是对所提出的法案是否符合社会发展需要，立法条件是否具备，法案本身是否合理、可行，与其他法律是否协调等一系列的技术性问题，由立法机关的组成人员直接发表意见，进行最后阶段的可行性论证、修改、补充和完善的过程。审议的主要内容有：草案是否正确反映了立法意图，草案是否与宪法和法律相抵触，草案的内容是否可行，草案的结构和内容安排是否科学、协调；语言、语调、文字是否合乎立法语言的要求，草案有无明显的或内在的矛盾、漏洞等。
广西反家庭暴力《决议》在出台前经过人大立法机构的审议。在审议过程中，法规起草小组结合自治区和国内在反家庭暴力方面的实际情况，对制定《决议》的必要性、法律依据、起草过程、《决议》主要问题的说明等诸多方面进行了比较详细的说明。同时，人大立法机构也在参照其他有关部门意见的基础上，对《决议》的法律定位、内容等进行了适当的调整，最终形成了建议稿。在这一过程中，妇联提供的关于家庭暴力情况的证据起到了比较关键的佐证与支持作用。
5）表决通过：反家庭暴力政策的合法化。
立法的表决标志着政策的合法化。目前我国地方立法实践中采用的是整体表决方式。地方性法规草案修改稿经人大或常委会审议后，如果对重大问题没有大的分歧，由主席团或主任会议交付全体会议表决。《地方组织法》的第20条和第45条规定，人大会议表决地方性法规草案，以全体代表的过半数通过；常委会表决地方性法规草案，以常委会全体组成人员的过半数通过。
广西反家庭暴力《决议》的正式稿形成以后，经过社会公开程序，征求意见后再修订一次，然后于2005年7月自治区十届人大常委会十五次会议上提交表决。由于妇联工作比较积极和负责，在相关证据的有力支持下，最后在人大高票通过。