政策制定：特定环境下政策参与者的决策选择
在对卫生政策系统有一个基本界定的情况下，可以发现，该政策制定过程之所以比较顺利是由政策环境与行动者等多种因素促成的。
1.政策环境对议程设定的推动与逼迫
如前所述，政策议程是在外部环境的影响下决策者做出的政策选择。就广西家庭暴力干预政策来说，国际承诺、国内政策导向和地方政策情势3种不同的因素都对政策议程的设定起到了推动作用。当然，不同的环境因素起作用的路径也不尽相同。来自国际上的因素主要是通过中央政府的政治承诺而传导到地方层面的，例如1995年北京世界妇女大会宣言的签署，促使后续一系列中央与地方妇女权益政策的出台与修订。从国内政策导向来看，当国家在执政理念上向民生与和谐转向时，地方上的决策者也必然会在地方政策的选择上有所回应，这也是促使家庭暴力干预这一政策快速由社会问题进入政策议程的原因。而实际发生的社会问题则对政策形成了自下而上的逼迫。从地方上看，家庭暴力这一社会问题的严重性及其引起的消极的社会影响也是决策者不可忽视的。
2002年左右的M市乡镇卫生院转制也具有一定的必然性。第一，作为事业单位的乡镇卫生院的转制，是在以产权改革为基本手段、减员增效为目标的事业单位改革总体大背景下进行的。2000年前后，在国有企业改革取得重要进展的背景下，国家层面出台了一系列的关于教、科、文、卫等专业技术与公共服务单位的转制文件。如《关于深化科研机构管理体制改革实施意见》《关于农村卫生改革与发展指导意见的通知》等，这些改革文件中或多或少都隐含着以市场机制调节公共服务筹资与支付方式的意义，从而为乡镇卫生院转制提供了政策基础。
第二，20世纪80年代以来，国有企业改革的各种形式不断为农村医疗服务体制改革提供启示。由于转制的思路是在当时以“抓大放小”为主导的国有中小企业改革的背景下提出的，而乡镇卫生院作为一种提供预防保健和基本医疗服务的组织，其经济行为与企业的经济行为有许多相似之处，因而国有企业的经营方式和改革模式不断被借鉴和引入乡镇卫生院的改革中，表现在产权转让、资产置换、职工安置等许多方面。国有中小企业与基层事业单位面临相似的问题，如效率低下、财政压力大等，使得改革者面对乡镇卫生院等事业单位转制的时候自然会向相似的国企改革借鉴经验，直至照搬其手段，如承包、租赁、股份合作经营、股份制经营等。
第三，国际上公共服务民营化浪潮也对国内的事业单位改革有一定程度的影响。自西方国家的新公共管理运动肇始以来，世界各国对于公共服务供给方式的讨论与改革就在持续不断地进行中。而民营化的思路将非政府的“第三方”引入政府治理结构中，通过合同外包、特许经营、补助、购买凭证等不同方式，“将政府通过民主政治过程确定公共偏好和获取资源的优势与市场或者其他组织的生产服务的优势结合起来”，试图实现政府与市场的分工合作与优势互补，进而提高服务与管理的效率。这种思路一方面强调市场机制的作用，另一方面也直接改革公有部门在效率与服务质量上的弊端，因此与中国改革的方向十分吻合，也进一步强化了中国政府在事业单位转型上的信念。
第四，某些激进的医院产权制度改革案例在政治上的成功，显然对其他地区产生了示范效应。事实上，辽宁和浙江的某市经济体制改革先行地区的乡镇卫生院也不同程度地进行了类似的转制。可以说，此时的乡镇卫生院的民营化转制已经带有一定程度的合法性。
同时，从某种意义上说，在乡镇卫生院改制后的回购阶段，也存在一定的制度环境。在与卫生局领导的访谈中，研究者反复听到的一句话是：“当时改革是对的，这次改革也是对的”。可见，当时的制度环境是适合体制改革的。
从政策系统角度出发，不能简单地将回购视为决策者站在政府立场上对于改革中出现反复的托词，而是体现了特定的时代与政策环境下，政府出于多种考虑下的决策行为。同民营化转制一样，在回购的过程中，我们也同样可以看到类似的趋势性的因素。回购大背景是国家对于每个建制乡镇至少有一所公立卫生机构的要求，以及2009年以来新一轮医改中有关公立医疗机构公益性的着重强调。而民营医疗机构由于其产权结构与经营方式与公益性相冲突，至少从表面上无法与改革的趋势相适应。“每个建制镇设立一所政府举办的卫生院”是国务院在历次关于基层卫生机构建设的文件中多次提及的原则，而转制乡镇卫生院即是在区域卫生规划制度下建立的，回购这些转制医院成为政府举办顺理成章，也给予回购以合法性。同时，医改的配套政策，如基本药物制度和基本公共卫生服务包等也内在地要求乡镇卫生院由政府举办。而且，近年来中央对基层卫生投入转移支付力度不断加大，M市地方政府在财政上也有一定的支付能力，中央与地方财政能力与支出意愿变化也使得乡镇卫生院的回购成为可能。(https://www.daowen.com)
这里我们看到，具体卫生政策的“政策之窗”开启，都具备一定的制度结构环境。乡镇卫生院转制无论是在政治合法性、政策准备还是在问题的紧迫性上，都一致地指向市场化、民营化的思路，而在家庭暴力问题日益严重，甚至威胁到民众的生命安全的情况下，国际妇女运动的推动以及我国“以人为本”执政理念的深入，都推动了反家庭暴力干预政策提上政策议程的脚步。
2.决策主体对政策时机的把握
从广西和其他省份的经验来看，作为社会组织的妇联在家庭暴力干预政策中扮演了重要的角色。政策议程的成功设定就是妇联有效地把握政策时机的结果。在2005年前后，和谐社会逐渐成为主流的政治导向，国内其他省市相应的反家庭暴力地方法规不断出台；而在地方上家庭暴力问题日益严重的背景下，妇联利用与决策者相对接近的有利条件，将家庭暴力干预的动议通过多种途径向高层领导渗透，从而在环境成熟的条件下成功地打开了“政策之窗”。
同样，在乡镇卫生院改制和回购的政策制定中，地方政府作为具体政策的制定和监督主体发挥了重要作用。转制的大背景是国有企业改革，是在以“抓大放小”为主导的国有中小企业改革的背景下提出的；同时国际上公共服务民营化浪潮也对国内的事业单位改革有一定程度的影响，对于公共服务供给方式的讨论与改革就在持续不断地进行中。其他如辽宁海城、浙江余杭等经济体制改革先行地区的乡镇卫生院也不同程度地进行了类似的转制，推动地方政府将乡镇卫生院的转制提上当地政策议程。而乡镇卫生院的回购是国家对于每个建制乡镇至少有一所公立卫生机构的要求，以及2009年以来新一轮医改中有关公立医疗机构公益性的着重强调，而民营医疗机构由于其产权结构与经营方式与公益性相冲突，至少在表面上无法与改革的趋势相适应，在此背景下形成了关于乡镇卫生院的回购政策议程设置。
3.倡导与协调：其他体制内关键行动者的作用
从政策的体系上看，现有的政治架构与机制又在形塑政策过程上有着重要作用。在广西反家庭暴力政策干预案例中，妇儿工委、妇女维权协调组等政府协调机制起到了联系不同部门参与者共同参与的作用。例如，相关执行部门通过现有的信息收集与传递体系，传递家庭暴力情况、问题以及关于建议的咨询信息等。还有公共部门与媒体以及民间组织联合开展的关于家庭暴力的倡导与培训工作等，这些都是支持政策系统运作的重要环节。这些倡导、干预等活动也反过来强化了政策环境，例如广西有关部门在2005年前后开展的《妇女法》宣传、《决议》制定以及“平安家庭”活动等一系列行动也对全社会范围内的家庭暴力干预氛围起到了推动作用。
当然执政理念或者说政策范式的转变不是朝夕之间完成的，尽管目前社会和谐发展被广为宣传，但事实上包括GDP、收入、就业等经济问题仍然是政绩考核的主要指标，妇女权益保护等公益性较强的问题仍然不是政府优先考虑的对象，因此前面提到的政策执行中的诸多困境也就不难理解。总之，由于现有的立法机构、立法程序以及立法规范都已经比较完备，并且政策过程中没有明显的利益集团及其冲突，因此立法过程也相对顺利。但这种顺利的过程背后是政策内容的简单化以及协调机制的不明确，从而造成了政策执行上的种种困境。
与此不同的是，乡镇卫生院的转制和回购得益于地方政府的强力推动，这些动力恰恰来自乡镇卫生院面对的资金、发展瓶颈所带来的种种问题，这些问题与地方政绩考核的主要指标（卫生、民生）密切相关，这也为地方政府迅速开展相关政策的制定和实施带来动力。然而遗憾的是，地方政府在资源调配和决策能力上占有主导地位的实施模式尽管可以迅速并且有效地推广相关政策，但是在政策实施中忽略了卫生部门对于专业知识的判断以及相关利益主体的利益得失，从而在政策实施后也带来了一系列桎梏乡镇卫生院发展的问题，进而出台了第二次乡镇卫生院回购政策。