政策系统：理解政策过程的总体性思路
基于公益性社会政策的特点，本节将以政策过程中的动议、制定、执行等不同阶段为主线，考察政策环境、政策体系、政策参与者对政策过程的具体影响，而“政策系统”可以作为一个有用的分析框架。政策研究者通常用“政策系统”来描述政策要素之间的整体结构与关系。例如，邓恩认为“政策系统应包含公共政策、政策利益的相关者和政策环境”，陈振明认为“政策系统是由政策的主体、政策客体及其与政策环境相互作用而构成的社会政治系统”，而周树志则认为“公共政策系统是指政策元素之间及不同政策单元之间相互联系并与政策环境相互作用的集合体”。
这些理论说明，政策系统理论主要是从政策要素以及连接这些要素的关系这两个视角出发对政策过程进行考察。政策系统不同于前述的政策参与机制，后者是指参与者之间在特定政治框架下的正式与非正式关系，而政策系统的含义更为广泛，它包含了政策主体、政策目标、政策客体、政策资源、政策形式等几方面的要素。政策系统的运行实质上就是政策主体、客体与环境相互作用的过程，它是由信息、咨询、决断、执行和监控等子系统构成的一个有机大系统，其实际运行则表现为政策制定、执行、评估、监控和终结等环节组成的活动过程。图5-1是中国卫生政策系统的简要说明。
在政策系统的视角下考察卫生案例的具体过程可以看出，无论是广西的家庭暴力干预政策过程，还是乡镇卫生院的转制进程，每个政策场域都涵盖着一定数量的行动参与者，在特定政治与政策框架下运行，并由各种不同的正式与非正式的机制推动着的政策系统。如妇女权益保护的社会背景、妇联等政策参与者的互动过程是相互联系的，共同构成了反家庭暴力的政策系统；地方政府、卫生行政部门以及乡镇卫生院的互动过程共同构成了乡镇卫生院转制改革的政策系统。在前述案例的具体分析中，可以识别出这些具体的政策系统蕴含一些共同的特征以及一些个性特征。
第一，从改革中的组织变革角度来看，李汉林等指出：中国的组织变迁不是通过社会经济组织自由竞争来催生市场体系发育的，更不是抛弃既有组织结构另起炉灶，用全新组织来推动变迁和拉动改革的，而是充分利用了原有计划体制中既存的经济、政治和社会组织，依托长期积累起来的组织和制度资源，通过有序的边际组织创新的方式来稳步推动组织和制度的变迁与创新。这样在有体制下的组织内部规章与行事方式都带有巨大的制度连贯性，影响着当前的组织实践。
比如反家庭暴力政策系统的正式机制是比较完备的，这得益于妇女问题在国家意识形态中的地位以及妇儿工委和反家庭暴力协调小组等机构的设立。从正式规定上看，诸多部门在反家庭暴力上都有各自相对明确的职责。M市乡镇卫生院转制是在中国总体政治与性质制度框架内进行的，因此中国总体的制度环境也在很大程度上影响着转制的进程与走向，同时这些政治与体制性因素也可以作为线索，给我们分析具体转制过程以启发。从理念上看，“改革”这一名词本身即具有政治合法性，中国改革开放后40多年来各级政府的重要举措无不以“改革”的形式出现，这一方面说明中国在快速的社会转型与发展过程中需要一种有所突破的变革思路，同时也应该注意到，在这种相对激进思路的主导下，一些执政者和管理者不惜“为变而变”，这样就使得原有体制下的相对有利的制度或做法也被否定。卫生体系改革也不例外。
图5-1 家庭暴力干预、乡镇卫生院改制的政策系统示意图(https://www.daowen.com)
第二，在实践中，不可否认的是在中国日益市场化的今天，政府仍主导着改革的过程。在权力不断下放的背景下，地方政府（特别是县级政府）作为治理主体，其角色、激励、治理与创新能力决定了改革的方向与效果。而按照现行财税制度下的收支责任划分，地方政府是卫生治理过程的主体。在反家庭暴力案例中，政策系统比较松散，由条块分割的行政体制决定。在没有上级部门协调的情况下，各个不同的部门对家庭暴力干预漠不关心或者各行其是的现象比较普遍，部门间在反家庭暴力问题上的行动不完全一致。
但由于卫生服务系统投入大而直接收益不明显等特点的存在，地方政府缺乏对卫生方面的激励。因此，在卫生治理目标与治理投入方面隐含着中央与地方政府的博弈（财权与事权关系上的调整）。
第三，从改革过程上来看，中国改革基本上采用自上而下的推动、政府主导、“试点—推广”模式的渐进式路径。中国的改革往往是从较小范围内的试验开始。政府以“试点”方式向某地区、某行业赋予实行特定内容的制度创新的优先权，取得经验以后再合理地加以推广。这种方式的优点在于，能够尽可能地减少由于信息不足而带来的不确定性，从而减少改革风险，能够降低改革成本的同时也避免了大规模的社会动荡。但随着改革的深入，这种渐进式改革的弊端也逐步显露。主要是由于初期的某些成功经验会造成后期政府行为的路径依赖，当形势发生变化时，政策无法进行有效的调整和适应。当改革进入攻坚阶段时，试错的社会成本也在大幅度地上升。压力型的政治运作机制决定了反家庭暴力政策系统的运作效率不高。由于反家庭暴力并未被纳入政府工作考核计划，因此除了妇联部门以外，家庭暴力干预在其他政府部门的工作优先序上的位置并不高，也就缺乏基本的压力和动力。
第四，从政策效果的评估导向来看，目前包括卫生系统在内的公共部门已经高度经济政策化，经济模式主导了政策与政府行为。中国缺少指向社会性的政策取向，使得很多带有公益性质的政策可能成为获取暴利的途径。尽管政府一再强调公共服务的公益性本质，但实际中的评价与激励机制却仍在引导公共服务部门的逐利行为。
比如身处农村的乡镇卫生院有自身的特点，如地方性强、公有化（集体化）程度高、依赖资源再分配等，这些特点源于乡镇卫生院建立的历史与制度背景，即乡镇卫生院的建立植根于集体经济与人民公社制度。20世纪50年代后期的“人民公社化运动”中，国家举办的区卫生所和乡办的保健站合并为公社医院，连同其他各种不同性质的卫生机构统一纳入人民公社内，成为公社福利事业的组成部分。农村卫生机构依托农村集体经济组织，在短时间内得以迅速地建立和发展，并形成了以人民公社为中心的农村基层卫生组织网。乡镇卫生院人力资源的基本来源是能够防治农村常见病的不脱离生产的初级卫生人力。其报酬既以工分形式参与集体经济分配，又有一定的现金补贴，使集体经济组织和农民群众在经济上能够负担得起医疗卫生人员所提供的服务。同时以合作医疗作为筹资与人力支付的基础。这样，以人民公社为依托，本地化的初级卫生人力与合作医疗构成了乡镇卫生院的基本支柱。随着集体经济的解体以及农村人口流动性的增强，乡镇卫生院在筹资、人力、服务对象等许多方面都失去了原有的支撑。但由于事业单位的属性以及以行政区划为基础的卫生规划的存在，乡镇卫生院又不能轻易地解散。因此，作为计划经济产物的乡镇卫生院不得不在市场化的改革潮流中寻找生存的思路，转制也就成了一个合乎情理的选择。
而在反家庭暴力干预政策中，妇联在政策系统中起着实际上的核心作用。尽管名义上政府以及其下属的妇儿工委是协调机构，但它们并没有发挥其应有的作用，而无论是政府还是社会，都对妇联在家庭暴力干预上有着较高的期望。而作为一个准政府部门，妇联的权力和地位还是相对较弱的，在协调多部门参与上显得力不从心。反家庭暴力的政策系统的这些特征，有助于我们理解政策制定与执行过程中的种种现象。
第五，在政策合法化的公意层面，政治学者和社会学者都意识到，社会共识是改革的推动力，一项改革只有在得到全社会成员总体认同的情况下才有可能得以推进，否则其结果将很难达到预期目标，这也是政策合法化的实质层面。但在社会日益多元化的中国，共识的形成难度愈来愈大，特别是政府的利益与一般民众之间的利益在某些方面出现冲突时。乡镇卫生院的转制改革就是多种社会主体目标和动机矛盾体现较为明显的一个政策过程，作为事业单位体制下卫生服务的组织，乡镇卫生院的运作与管理符合事业单位的一般特征，如财政投入结构、来源以及人事编制、保障等，因此它也是嵌入在总体政治结构中的一个单元，其改革过程必然受到总体改革趋势的影响，表现出与其他领域改革的共性。而反家庭暴力干预政策尽管没有引发行动主体和利益团体之间显著的利益分配问题，但是涉及的目标受众群体范围较小，在政策目标的优先序上也很难达成一个共同推进政策实施的共识局面。