苏共第十九次代表会议与政治体制改革的全面启动
1988年是苏联新一届领导制定的五年计划的决定性的一年。年中时候，苏联的改革面临复杂的形势。一方面经济改革陷于停滞状态，另一方面，社会对苏联党和国家政治体制改革的争论升温，右翼激进势力有了较快发展。在巨大的压力下，苏共于1988年6月28日至7月1日，在莫斯科召开了具有历史意义的第十九次全国代表会议，戈尔巴乔夫作了题为《关于苏联第二十七次代表大会决议的执行情况和深化改革的任务》的报告。报告共分3个部分：发展和深化改革、政治体制改革是改革不可逆转的极其重要保证、苏共领导工作和党内生活的民主化。从此苏联的改革“走上了形势严峻的民主化道路”[17]。苏共已经有47年没有召开代表会议了，这次会议在继1987年10月革命七十周年报告提出要进行政治体制改革、《改革与新思维》提出政治体制改革的方向与目标后，不仅把对政治体制进行“根本改革”作为“首要任务”提了出来，而且系统地提出了政治体制改革的总体设想，标志着苏共改革重点从经济体制全面转向政治体制。
十九次代表会议首先充分论述了政治体制改革势在必行。在会议中，戈尔巴乔夫明确提出，改革我们的政治体制是关键问题。因为“现在我们遇到的许多困难，其根源也可以追溯到这种体制”。在他看来，经济改革虽然需要，但如果现在不进行政治体制改革，那么所有这一切都会付之东流。因此，“政治体制改革是改革不可逆转的极其重要的保证”[18]。把重点从经济体制改革转向政治体制改革，是一个十分明显的大转折。当时苏联科学院远东所所长米·基塔连科曾解释到：前几年的实践证明，靠小修小补是不行的，需要根本的改革，因为问题积累得太多。苏共二十七大以来更多的是思想上的准备，这次会议后走向实践，因此可以称为革命性的转折[19]。当时经济学家阿巴尔金曾表示过忠告，但马上遭到戈氏的批评，批其为经济决定论者，不重视上层建筑的改革。戈氏上述对政治体制改革的重要性的论述定下了会议的主题和基调。
如何进行政治体制改革？会议提出：第一，以“人道的、民主的社会主义”为目标。这次会议是第一次在全党正式提出“人道的、民主的社会主义”这一概念，标志着戈尔巴乔夫在“人道的、民主的社会主义”道路上越走越远，开始公开用抽象的、超阶级的人道主义、民主、自由、社会公正等来代替共产主义这一伟大奋斗目标，用否定阶级斗争和无产阶级专政来否定科学社会主义本质特征和基本原则。
第二，对苏共自身进行彻底改革。会议指责苏共从活动内容、党群关系都变形了，布尔什维克传统丧失了，“官僚主义的中央集权制”代替了民主集权制，必须进行突破性的改革主要是两个方面：一是，党政分开，但不是党、政简单分权，而是“一切权力归苏维埃”，即把权力中心从党的机关向苏维埃权力机关转移，并把它作为政治体制改革的中心内容。会议认为“在政治体制各个基本环节之间，首先在党与国家之间，正确分配权力具有原则意义”，“政治体制改革的决定性方向是保证人民代表苏维埃的全权”。根据这种改革方案首先对国家权力体制进行了改组：党组织不再包办苏维埃的工作，改设人民代表大会，增加社会团体直接选出的代表，建立常设议会、专职委员。人民代表大会成为国家最高权力机关这一措施，目的是要改传统的党是国家权力中心为人民代表大会为权力中心。随后1988年12月1日，苏联最高苏维埃分别通过了修改和补充苏联宪法的法律和苏联人民代表选举法，拥有2250名代表的苏联人民代表大会成为苏联最高国家权力机关，由542名代表组成的最高苏维埃成为其常设机构，标志着国家权力重心开始从党的系统向人民代表机构转移。苏联几十年的国家权力结构从此被彻底打破[20]。二是进一步促进党内的民主化，改革选举制度，完善监督制度。首先实行竞争性直选和任期制。会议特别强调要放弃过去候选人由书记题名的老办法，“各级选举要民主：保证候选人经过广泛讨论，保证实行竞争，其结果是保证真正忠于事业、有才华、受尊敬、享有崇高威望、有能力执政的人当选”。同时指出党的领导除了要通过竞选外，任期也不得超过两届，任期五年，其中也包括党的总书记；党的领导的连任，不由上级领导决定，而由下面选民决定，即权力来自下面而不再是上面。其次将中央检委和监委合并，由代表大会选举。这是继在党内放弃任命制后在国家政治生活中放弃任命制的进一步尝试，从而在根本上动摇了传统党建模式和党的领导方式的根基。
第三，明确将党的职能界定为“政治先锋队”，主要“保证对国家发展的极其重要问题的理论研究，研制改革的思想，并通过此，在群众中的组织工作，鼓励和激励他们，为我们整个多民族社会的向前发展指出正确的社会主义方向。党实行干部政策，通过改造后的政治体制的民主机制合理配置干部。”与国家的关系方面，党的机关“不能作出含有对国家机关、经济机关和社会组织直接指示的决定”，而是主要“通过在国家机关和社会生活各个领域工作的共产党员贯彻执行苏共自己的政治方针”。“所有党组织都应严格地在苏联宪法和苏联法律范围内活动”。
苏共十九次全国代表会议是苏共由盛而衰的转折点。现在有许多学者甚至把后来所有问题都归结于此，显然有点牵强。其实这次会议提出的很多问题和内容都是对的，错就错在改革的思路和步骤上。根本性的失误有两条：一是在时机不成熟的情况下仓促地全面启动政治体制改革，轻率地转移改革的重点，在经济改革还没有取得成效的时候就把政治体制改革提到优先考虑的位置，使经济体制改革失去了稳定的和谐的政治环境。因为政治体制改革与经济体制改革的关系不在于谁先谁后，而在于配套进行，互相促进，相得益彰。要根据经济体制改革的需要，适时地进行政治体制改革，但必须以不影响经济的发展为前提。二是政治体制改革选择党自身的改革为突破口，企图一下子改革70多年的传统政治体制和党建模式，完全没有对改革的后果和会出现的问题做充分的考虑，犯了改革的大忌。当然，政治体制改革没有固定的模式，苏共这样改不一定必然失败，但改革措施如何选择是与改革的准备相关的。如此看，苏共的政治改革缺陷是明显的：一是理论准备非常不充分，破多立少。戈氏上台以来，除了对旧体制弊端的充分挖掘外，并没有能提出非常有建设性的理论。前文分析《新思维》对政治体制改革的探索比较粗糙，根本不足以作为一个积弊很深、体制比较固化的大国的改革指南。苏联的理论界对政治体制改革的研究也非常地少。戈氏的“根本革新”在理论上不成熟，不但与传统理论矛盾，且自相矛盾。如怎么做到既强调坚持党的领导又要党政完全分离？党内民主化与派别产生的现实性的矛盾怎么解决？怎么处理对党的历史的否认与改革需要党站在改革前列的矛盾。二是从实践看，苏共的改革措施从根本上动摇了党发挥作用的集权方式，但又没有使广大党员和党组织掌握新的民主的活动方式，引起党内的混乱。直接削弱了苏共的力量。
苏共十九次全国代表会议之后，苏联的政治体制改革正式展开：（1）改组苏共的组织机构。会后，苏共中央7月全会作出《关于党的机构改革基本方针的决议》，对苏共中央机关和地方机关进行改组。苏共中央机关，不再按生产部门原则建立，而是在苏共中央设立研究内外政策基本问题的委员会。据此，1988年9月，苏共中央撤销了所有与政府机关重叠的7个经济职能部门（除农业部），将原有的20个部精简为9个，增设党的建设和干部政策问题、意识形态问题、社会经济政策问题、法律政策问题6个常设委员会。10月各地方机关也进行改革，仿效苏共中央的模式，只是规模略小：加盟共和国、自治共和国、边疆区、州设5个常设委员会，州委下属的市（区）机关，仅设组织部、意识形态部和总务部。经过改组，到1989年3月，中央一级机关减少一半，工作人员减少40%，加盟共和国中央机关减少30%，州委级机关减少20%，市（区）委机关减少10%。调整后的机关不再直接决策社会事务，而集中处理党务。这“对共产党本身在苏联社会生活中的地位、对中央和地方党支部的关系产生了极大的影响。在很大程度上，它使党脱离了对苏联社会生活的管理”，“从形式上和事实上把党孤立起来了”，“党的地方领导发现中央再也不给他们下达指示，地方党组织只能自作主张”[21]。加之十九次会议做出了党不应该再干预社会的行政事务，地方党的领导也不知道他们到底该怎么办。也就是说，为了推进社会制度的“民主化”，戈氏突然放弃了党在社会日常生活中的领导权，而新的政府又无法担当得起党所担当的角色。（2）改革最高苏维埃体制，实行人民代表大会制度，并在人民代表大会制度下适当引入恰当的权力制衡机制。1988年12月，人们选出了一个拥有2250人的人民代表大会，作为最高国家权力机关；人大代表再选举产生大约500～550人的最高苏维埃，并向其报告工作，作为常设最高权力机关，行使立法、管理和监督职能。同时恢复和加强各级苏维埃的权力，确立苏维埃对其执行机关的实际领导地位。（3）将党、权力机关、管理机关之间的权力进行分解。规定党中央和政治局是政治领导机关，不能取代最高权力机关和管理机关。为此，1988年苏共中央九月全会成立了6个委员会，取消了一系列职能部门，将其职能转交给政府或最高苏维埃及其委员会。（4）提出建设社会主义法治国家，使法律取代行政命令成为调节社会生活的第一准则。（5）实行“民主化、多元化、公开性”的方针和原则。随着改革的重点转移到政治体制方面，民主化、多元化、公开性在苏联改革中占据了越来越重要的地位。为此，这一时期苏联建立了人民群众参政议政的民主机制。全民讨论重大的全国性的法律或决定草案。实行公开性原则，公开报道党和国家的重要会议、重大事件和活动的情况。
这一时期苏联政治体制改革可谓轰轰烈烈，但很快暴露出一些问题：（1）引发了民众普遍的政治热情，导致社会的政治过热现象。全党和全社会把主要精力集中在各种各样的政治问题上，各种主张、政见大量涌现，意见、观点争吵不休。当然在国家处于重大转折时期，社会上和苏联共产党内不可避免地会出现意见分歧。早在改革初期，关于改革的战略、策略的争论便已开始。在1987年10月苏共中央例行会议上，苏共中央政治局候补委员、莫斯科市委第一书记叶利钦在发言中，批评了苏共中央政治局和书记处的工作，认为改革进展缓慢，使党和群众迷失方向。叶利钦的发言受到了中央委员会的批评，他本人也承认了错误。此后，叶利钦被解除莫斯科市委第一书记和市委常委的职务。1988年3月13日《苏维埃俄罗斯报》发表了列宁格勒工艺学院女教师尼·亚·安德烈耶娃的长篇来信《我不能放弃原则》，对苏联社会上和苏共党内出现的反斯大林、反社会主义倾向提出了尖锐的批评。同年4月5日《真理报》发表长篇编辑部文章，指责安德烈耶娃的这封信是反改革的宣言。与此同时，苏联社会上出现了大量的“非正式组织”。一时间关于改革的探讨、争论从苏联共产党领导层、苏联共产党内部发展到全社会，苏联社会出现了前所未有的“政治热”。但过度的政治热情不仅没有推动经济改革和经济建设，反而加剧了经济的危机和困难。人民群众没有从改革中获得经济实惠。（2）民主化、公开性失度，为反社会主义势力的出现和发展提供了条件和土壤。这一时期舆论宣传工具越来越多地揭露社会阴暗面或报道一些耸人听闻的“轶事”，同时大量刊载否定党和苏联历史的文章，败坏了党和社会主义制度的形象。对此当局则采取放任自流的态度和立场。如第一次人民代表大会（1989年5月），“电视直播了13天”，“人们看到的是发生在苏联社会知名人物之间的争论。争论中没有哪一个议题是被禁止的。苏联对阿富汗的干涉、斯大林的罪行、军工企业对经济发展资源的巨大浪费、经济改革的失败、贪污腐败问题——诸如此类。一些代表指责共产党在社会中所扮演的角色。而主持会议的主席戈尔巴乔夫，除了时不时地发表讲话和作出劝告，但还是允许在争论中有较大的自由”。电视的直播，议会的争论，在苏联社会引起一场巨大的政治振荡。“几乎就在突然之间，政治公开化了”[22]。（3）党的领导被忽视和削弱。在实行党政权力分开和加强苏维埃权力的同时，走向了削弱、降低党的领导作用的另一面。在政治上不敢强调党的领导作用，党的组织活动大大减少，有的机构甚至陷于瘫痪。原苏共中央政治局委员利加乔夫1991年说：“从1988年10月起，苏共中央书记处就停止了开会，实际上是长期停止工作。”在1989年选举人大代表中“许多拥护快速和激进改革的人在竞选中击败了共产党确定的候选人而获胜。”[23]（4）党的机构和干部调整幅度过大，造成干部队伍素质下降和思想混乱。戈氏上台的四年时间里，中下层干部的2/3被更换。1989年4月，一次就有110名中央委员、候补委员和检查委员会成员集体退休或辞职。(https://www.daowen.com)
戈氏改革中的失误使得改革的方向逐渐背离社会主义方向，直至发生根本性的转变：
第一，全盘否定斯大林进而否定社会主义制度的倾向迅速占了上风。1987年11月，戈氏在十月革命70周年庆祝大会上所做的报告中，已提出要对苏联70年的历史和重要人物进行重新评价，以改变“被扭曲的”社会主义制度，出现了全盘否定斯大林的倾向。苏共十九次全国代表会议进一步全盘否定苏联社会主义，笼统地称之为“严重变形的社会主义”。这以后，苏联理论界、学术界全盘否定斯大林的倾向迅速占了上风。大批咒骂、批判斯大林的文艺影视作品和文章纷纷出笼，借批“大清洗”运动、“全盘农业集体化”运动和“社会主义工业化”运动中斯大林的错误，全盘否定斯大林时期建立起来的社会主义制度，称它们是“异化的社会主义”，“变形的社会主义”，甚至说“苏联历史上还没有建立起社会主义制度”。
第二，非正式团体大量涌现，出现了较大规模的有组织的政治反对派。第一个建立的较大的反对派组织是1988年4月开始活动的爱沙尼亚人民阵线，它正式成立时的成员已达10万人。而这时的戈氏对非正式团体实际上采取了默认甚至容忍的态度。1989年7月他甚至称：“它们的积极目的与改革的目的在客观上是一致的。”在这一方针的鼓励下，非正式团体以不可遏制的态势发展。1989年7月29—30日，苏联人民代表中的300名激进派人士成立了“跨地区代表团”，选举叶利钦、波波夫、萨哈罗夫等五人为主席。于是苏联议会中第一次出现了有组织的政治反对派。
第三，民族分立主义势力公开与中央分庭抗礼。苏共十九次全国代表会议后，在“民主化”、“公开性”和“多元化”的浪潮中，民族分立主义势力迅速崛起。纳一卡冲突使得阿塞拜疆和亚美尼亚两个共和国的党组织和苏维埃相继卷入，中央失去了对那里局势的控制。继爱沙尼亚人民阵线成立之后，1988年10月拥有23万成员的拉脱维亚人民阵线成立，宣布不受苏共领导，独立活动，在经济上完全独立。紧接着，白俄罗斯、乌克兰、阿塞拜疆和格鲁吉亚相继成立了民族分立主义组织。
第四，苏共党内外激进势力相互配合，不断削弱党的领导地位，推动苏联从一党制向多党制演化。一批“激进派”代表通过全国人民代表大会的代表选举，进入了苏最高权力机关。如在1989年3月的人大代表选举中“叶利钦虽遭到莫斯科共产党领导人的强烈反对，但他还是击败了由共产党确定的候选人——生产苏联高级领导人所喜爱的豪华轿车的工厂厂长。”在“苏联几个欧洲加盟共和国中，迫使地方官员不得不同意任命他们所不喜欢的候选人”[24]。参加竞选的苏共党员干部中，大约20%的人落选。其中150名参加竞选的党委书记30名落选，“从表面看，落选的是30个人，实际上落选的是整个苏共。”[25]1989年7月2—30日大约240名“激进的”人民代表举行会议，组成了一个以叶利钦、萨哈罗夫等五人为首的跨地区议员团。跨地区议员团出现后不久，又涌现出其他各种议员团，后来发展到大小23个之多，其中影响比较大的有“联盟”议员团、共产党议员团等[26]。这些激进分子得寸进尺，要求取消宪法中关于共产党领导地位的内容。1989年11月底立陶宛最高苏维埃率先通过了修改宪法中有关共产党领导地位的内容，虽然最终被苏人代会否决，但支持这一提案的票占到总票数的1/3，这表明，共产党的领导地位已岌岌可危了。
与此同时，在反对派的猛烈攻击下，苏共在多党制问题上的态度慢慢开始软化，不仅逐渐停止了对多党制主张的指责，后来二月全会公开追求在人代会的修宪中正式确立多党制的法定地位。1990年3月，戈氏就成了总统。
总之，苏共第十九次全国代表会议之后，戈氏实施的“民主化、公开性和多元化”方针和“权力中心从党向苏维埃转移”的政治体制改革使得苏联政治形势急转直下。全盘否定苏联历史和现实社会主义的力量已汇聚成一股潮流。非正式团体、民族分立主义势力和激进派势力迅速发展成为一个强大的“压力集团”。多党制在某种程度上已成为客观现实，东欧剧变又从外部给苏联以巨大的影响。这一切从根本上动摇了苏共的领导地位。
客观上讲，这一阶段政治体制改革还没有完全摆脱苏共的控制，尽管党内出现了分歧，但分歧主要在改革的速度上，目的还是要通过改革政治体制和党来加强党的领导。但苏共及戈氏的错在于过于急躁，缺乏充分的思考，在社会从理论到实践经验甚至民众心理准备几乎不具备的时候贸然改革，所有的改革措施几乎同时出台，没有策略上的考虑和安排，导致改革所需的稳定环境的丧失，在社会的一片混乱中，无论多好的改革措施都难以付诸实践，也给别有用心者提供了最佳的机会。