攘外必先安内政策的提出与初始内容
清统治者“攘外必先安内”这一政策的提出，是有一个过程的。
1840年8月，英国对中国发动了第一次鸦片战争。战争之初，清统治者未将远隔数万里之外的“蕞尔英夷”放在心上，认为天朝大国可以将英夷一举荡平，故而先后派出了“靖逆将军”、“扬威将军”征伐英夷。然而，经过两年的战争，清军一败再败。严酷的事实迫使部分清统治者开始探究中国在鸦片战争中失败的原因，并寻求制夷的方略。有的人认为：中国之所以失败，是败于中国武器的落后，故而要求清廷整军经武，修明武备，并为此掀起了一个以“练兵、造船、设险”为中心内容的整军经武风潮。有的人则认为中国之败，是败于国内政事不修，官民关系紧张，阶级矛盾尖锐，意识到并开始思考“安内”与“攘外”的关系。
19世纪40年代，清统治集团“安内”的一个重要内容，就是惩处、防维汉奸。
鸦片战争期间，奕山、奕经等人的确说过“防民甚于防寇”、“患不在外而在内”等等，但是，这并非其权衡“内忧”与“外患”利害得失后政治层面的抉择，而是出于防维汉奸，慎密从事的军事需要层面的心理警觉。[90]奕山等人指出鸦片战争期间有汉奸暗中向英军传递省城及各地消息、引导英军进犯内地的事实，并无错误，但似有夸大汉奸的数量与作用之嫌。
毋庸讳言，在鸦片战争期间，确有一些为英军所收买的汉奸和助其为虐的奸民。《南京条约》中专有一款规定，清政府须对汉奸恩免其罪。
清政府认为：若将汉奸莠民一律免罪，滥行保释，“未免失之过纵”。谕令地方督抚分别情形，“其有助逆抗拒官兵及为向导内应者，即与叛逆无异，天理难容，必应按律惩办；其中情罪较轻者，即不加显戮，亦应牢固监禁，以杜后患；如查明实系胁从，并无劣迹，平日亦无为匪犯案各情，方准保释”。[91]
鸦片战争后，英国方面曾多次要求清政府以誊黄的形式，将不对汉奸治罪之事布告天下。清政府认为，清廷以何种形式宣告免治汉奸之罪系中国的主权，“天朝自有制度，非该夷所得置喙”。但在英侵略者的多次要挟压力下，不得不命钦差大臣、广州将军伊里布以张贴告示的形式，宣布“历次所获夷俘汉奸，业已遵旨释放。嗣后军民等人，不得再行查拿”，力图以此“藉塞该夷之请”。[92]
由于清政府未对鸦片战争期间的汉奸严惩治罪，五口通商后，复有一些见利忘义者，“其始不过谋利营生，继则因专利之故，暗通外夷，挟制官长”，甚至向外国人出卖国家重要情报。例如，广东捐纳知府麦庆培，“竟无耻为夷人之耳目”，[93]于平时“专探各署动静，潜泄省中虚实”。[94]
清政府认为：“夷人屡肆刁难，固由其性本狡执，然非有汉奸为之暗通消息，百计挑唆，亦何至层波叠浪，哓渎不休？”[95]鉴于通商五口已为华夷杂处之地，夷人利诱煽惑，民人良莠不齐等情况，清廷多次谕令地方督抚等官员，“于民夷聚集之地，留心查访”，无论民人百姓，抑或微员武弁，“如有通夷主唆，行踪诡秘者，即行惩办”。[96]
考察古今中外历史，任何一个国家或民族在反对外敌入侵的斗争中，都要坚决清除背叛祖国、认贼作父的民族败类。因此，平心而论，清政府分别情形、惩处汉奸的上述举措实在无可厚非，确为“安内”与“攘外”的积极必要措施。因《南京条约》中列有保护汉奸的条款，清廷担心查拿汉奸，“奉行稍有不善，即枝节因此而生，弊未去而衅易萌”，因而在查惩汉奸时采取了颇为谨慎的态度，谕令各级官府对与外国人有所勾串的奸民，于严查密访确有实据后，“或明执确据以发其奸，或暗借他端以祛其蠹，纵不能尽绝根株，而惩一儆百，庶不逞之徒不敢明目张胆，肆行无忌”。同时又诫谕地方官员，惩办暗通外夷者，乃自固藩篱之计，“此弊禁其在我，于人无尤，不得另起边衅……切不必与该夷计较，致令藉口生衅”，[97]又充分反映出其对外态度的软弱性。
鸦片战争最初几年，清统治者“安内”的一个最主要内容是内结民心，缓和阶级矛盾。“内结民心”正是为了“攘外”。
1842年8月20日，即中国在鸦片战争中败局已定，《中英南京条约》即将签订前数日，山西道御史安诗在给道光皇帝的一个奏折中曾指出，国家设立各级官府和文武员弁，是为了使其担负起“卫民”的责任。但长期以来，由于清政府的吏治败坏，“卫民者转而害民”，因而造成了“官不恤民，民不附官”，甚至“兵不剿寇而剿民”的局面。在反对外国侵略的战争中，“兵民既非一体，何以众志成城？”要求清政府意识到“民为邦本”的重要性，整饬吏治，缓和阶级矛盾。“民志既伸，民必自固，作忠义之气，杜奸宄之萌，必能家自为战，人自为守，凡吾赤子，皆干城也”。[98]在这里，安诗已经开始意识到“安内”与“攘外”的关系。其后的其他清廷官员如山东巡抚梁宝常、两广总督徐广缙等，都曾对此进行过分析论述。
对于“安内”与“攘外”关系认识较为深刻，议论较多的当属史学界訾议诟论颇多的耆英。他在1843年3月给道光帝的密折中指出：“自古远猷，攘外必先安内”。他认为：“司民牧者，抚绥得宜，教养有法，使民各遂其生，官与民有休戚相关之谊，则内安而不患外侮”。然而，当时的情况是，“今之牧令，不理民事，不问疾苦，动辄与民为难，以致民情涣散”，慨然喟叹“内不自安，何暇攘外”？
耆英以财赋之区江苏为例，揭露了地方吏治败坏的四大突出表现。
其一，地方官吏征收钱粮之时，每每假手书役，“任意浮收，甚至每米一石，收米至三石内外，折钱至十千上下。每银一两，收钱至四五千文……以致苏松一带，竟有以所得不敷完纳钱漕，弃田不顾者”。如若小民百姓因其浮勒而稍有反抗，“书役则以惩一儆百为词，怂恿本官，或指为包揽，或指为挜效，甚至捏造事端，勾串棍徒，凭空讦告，将不遵浮勒之人，横加摧辱”。(https://www.daowen.com)
其二，除催科扰累之外，地方胥役“若别无扰累之处，小民犹有生机”。然而，每当遇有民间词讼等事，地方官往往不与理问，束之高阁。“棍徒因而无忌，讼师因而播弄，书役因而舞弊，案中生案，枝外生枝，无端受累者有之，人亡家破者有之”。
其三，事情尚不止如此。地方官“苟能严惩盗贼，小民虽不暇日出而作，犹可日入而息”，可悲的是地方官于盗贼的“缉捕已成具文，巡查不过索钱”。每有盗案，抑勒讳报，甚至与盗贼勾结，“嘱贼诬攀，以为挟制。更为可恶者，捕役豢窃得赃，令其择殷售卖，指赃为证，或牵入案中，或得钱私和”。
其四，除此之外，“营员兵丁亦无不以民为可欺，藉巡查则勒索商旅，买食物则不给价值……代贼潜销牲畜，牧放营马于田间”等。
正是由于清地方政府和官吏的腐败，造成了阶级矛盾的紧张激化，“官与民，民与兵役，已同仇敌”，“民生日困，民皆疾其长上，一朝有事，不独官民不能相顾，且将相防，困苦无告者，因而思乱，此实不能御寇之由”。
有鉴于此，耆英认为，鸦片战争后的种种善后事宜中，“首重慎选守令”，“从约束书役，清理词讼，严拿盗贼，作为下手功夫，渐推而至于省刑罚，薄税敛”，缓和阶级矛盾，“以收人心”。只有如此，才能够“俾良民为我所用，莠民亦化为良，虽有强寇当前，而众志成城，彼亦无能为役矣”。英夷以区区“有限之游魂，安敢轻视我无尽之兵民？”大国天朝必可“不战屈夷”。[99]
吏治的极端腐败，并非大清朝、更非道光朝独然，它是历代封建王朝的通病顽疾，较为清廉正直的封建官吏或开明帝王对此多有揭露并探求整饬之法。就此而言，耆英密折所揭示出清廷吏治的腐败情况并无更多的政治价值。但是，我们不能不承认，耆英将吏治腐败造成阶级矛盾的激化，与中国人民反对外来侵略的斗争联系起来考察，将“安内”与“攘外”相联系并将“安内”的重点放在整饬吏治，安抚民生方面，无疑是颇具政治眼光的（当然，由于其阶级的局限，不可能长久坚持，更不可能真正将其付诸政治实践）。
由此看来，清统治者似乎真正认识到了百姓民众在抵御外侮中的力量，真的要“内结民心”，官民一体，共同攘夷、制夷了。其实并非如此简单。
首先，清政府的“内结民心”，“以民制夷”，更多的只是其主观愿望。
清统治阶级的阶级本质决定了它无法从根本上解决封建主义与人民大众之间的矛盾、地主阶级与农民阶级之间的矛盾。事实上，清政府所要结、所能结的主要是地主、士绅之心，所依靠的制夷力量也主要是地主、士绅，广大劳动人民是不占重要地位的。从历史事实来看，清政府非但未能“内结民心”，反而大失人心。
湖广道监察御史曹履泰曾说：“粤东官民上下，其相为冰炭也，已非一日，……粤民与英夷为仇雠，即与地方官为仇雠”。[100]对此，两广总督耆英矢口否认说，地方官平素对百姓“抚之以恩，约之以法，一切催科听断，不难办理裕如，何至上下相为冰炭”？仇恨英夷，“此乃官民之不约而同心者”。但他又不得不承认，在如何仇夷、制夷问题上，“官则驭之以术，民则直行其意，其间微有不同”。[101]历史证明，其间官民矛盾并非是不同，而是呈日趋尖锐之势。不数年后，终于爆发了大规模的太平天国起义。
其次，清政府“内结民心”，“以民制夷”的根本目的是为了维护清王朝的封建统治。
清政府通过组织和控制团练、社学等反对外国侵略的民众组织，不但可以“移私斗于公义，进有勇以知方”，俾使“野人即心腹之选”，[102]转移、消弭人民大众反对自己的情绪，即其所谓“以毒攻毒”。而且还可以借民力以拒夷，借民力以示威，“庶在我有隐然之威”，[103]以加强清政府在对外交涉中的地位。但若外国侵略者执意以逞，中外将行决裂之时，清政府就会由“内结民心”、“以民拒夷”，转变为抑民抚夷。
再次，清政府的“内结民心”，“以民制夷”是有条件的。清政府明确规定，反对外国侵略民间团体的参加者，必须皆为良善之民，必须有公正士绅“严为约束，勿许轻举妄动，滋生事端”。[104]当清政府需要对外妥协时，即可责令地方士绅“于民夷冰炭之处，设法排解”。[105]也就是说，拒夷、攘夷的平民百姓，必须受控于官。只可在清政府的授意与默许之下自卫，不许任意聚众殴逐入境夷人，以免“致令该夷藉口细故称兵入境”。[106]当反对外国侵略者的斗争取得某些初步胜利，外患稍轻之时，清统治阶级就立即本能地视民众为威胁自身政治统治、易起事端的祸根了。1850年6月，江西学政张芾所说：“民强固可用，特患过强则不可用”，即是此意。[107]
再其次，清政府的“内结民心”、“以民制夷”是有限度的。清政府并不相信依靠人民群众即能取得真正、最后抵御外侮的胜利。他们“内结民心”，只是为了使英国人“有威可畏”，绝不允许广大人民对外国侵略者穷追猛打，否则“纵使力争全胜，称快于目前，难免伏忧于日后”。[108]因此，他们在实行“以民制夷”政策之时，往往是见好即收，“乘势而予以转圜，可止则止，勿为太过已甚”。[109]