效法西方，建立近代学制成为教育界的普遍要求
（一）宣传、介绍西方学制
晚清以来，中国教育在外力撞击和内力驱动下，逐步更新，依次递进——先是拓宽教学内容，将西方器物文化引入中国，对传统教育实施功利性选择的有限改革；继而由表及里，随着中国社会对西洋“长技”的认同和对西方教育认知的逐渐加深，感到有建立新学制，即从教育制度这一根本问题上进行改革的必要。
洋务教育是近代中国新教育的发轫，确实在许多方面给人以耳目一新的感觉，但它对建立学制则几乎无所建树。30几所学堂都“被各个洋务集团据为私有物”[31]，“块块”分割，互不统辖。虽然作为全国外语学堂类最高学府的京师同文馆也从上海广方言馆、广州同文馆选拔一定数量的优等生入学，但就总体而言，各学堂之间没有形成依次递升的衔接关系，而且多数学堂仅为一级制，下无预备学校，上无继续研修机构。
尽管实践上徘徊不前，但理论上对新学制的探讨却先行一步，当时这种探讨是从介绍西方学制开始的。
19世纪中期，一些人怀着羡慕的心情把西方的学制展现在国人面前。如我国第一个出访欧洲的官员斌椿，在同治五年（1866年）的《职方外记》中就介绍“欧逻巴诸国”广设学校，一国一郡有大学、中学，一乡、一邑有小学。儿童自七八岁入小学，学成后优者进入中学，中学学成又优者进入大学。[32]
1873年，李善兰为德国传教士花之安撰写的《泰西学校论略》作序，将德国学校制度归结为“其国之制，无地无学，无事非学，无人不学”：
曷言乎无地无学也？乡则有乡塾，郡则有郡学，其国境之内，无论在邑在野，无不为之立学焉。曷言乎无事非学也？文则有仕学院，武则有武学院，农则有农政院，工则有技艺院，商则有通商院，四民之业，无不有学已。其他欲为师，则有师道院，欲传教，则有宣道院。又如实学院，格物院，船政院，丹青院，律乐院，凡有一事，必有一专学以教之，虽欲不精，不可得矣。曷言乎无人不学也？男固有学，而女亦有学；平人固有学，而疲癃残疾聋瞽喑哑，无不有学；孤之无父母者，童子有罪者，皆设一学以收教之。且其国之公令，八岁以上不入学者，罪其父母……[33]
几年后，清政府于1880年委派京师同文馆总教习丁韪良出访欧美日7国，广集资料，扩大眼界。1883年，丁韪良编撰的《西学考略》一书出版，它汇集7国教育制度于一书，成为清政府了解西方各国学校制度和廷臣们阅读、思考、辩论和吸纳的重要参考。朝廷的动向，鼓励了地方的热情。1884年，上海江南制造局刊印的《西国近事汇编》第一卷中，专门介绍了西方的学制、教育方针和学校课程设置。1887年又在第二卷中，针对性地就日本明治维新之后所兴办的各种新式学校作了介绍。此外，黄遵宪（1848—1905年）在《日本杂事诗》和《日本国志》中，薛福成（1838—1894年）在《出使四国日记》中，都分别介绍了日、欧的三级设学制度。
与此同时，一些西方传教士如花之安、李提摩太等也纷纷著书，推介西方的学校教育制度，对当时的学制宣传起到了推波助澜的作用。
（二）努力构建近代中国学制
随着教育实践的深入，人们开始由前一时期对外国学制作一般的介绍转而在此基础上构想中国自己的学制，真正“洋为中用”。如郑观应在1884年的《盛世危言》考试篇中建议，以原来各州、县、省会和京师的学宫、书院为基础，“仿照泰西程式，稍为变通，文武各分大、中、小三等，设于各州县者为小学，设于各府省会者为中学，设于京师者为大学”。其中，文学（普通大学）分文学、政事、言语、格致、艺学、杂学等6科，武学分陆军和海军等2科。他还提出了规定学习年限的分班教学制，“每科必分数班，岁加甄别，以为升降”，“三年则拔其尤者，由小学而升中学；又三年拔其尤者，由中学而升大学”[34]。正式把设立三级学校的问题提出来了，初步勾画出中国学制的大概轮廓。
“唤起吾国四千年之大梦，实自甲午一役始也。”中日战争的失败，《马关条约》的签订，刺激了中华民族的觉醒，促进了包括学制改革在内的各项变法的步伐。此后，学制改革便出现理论与实践探索交织进行的良好态势。1895年盛宣怀在天津创办了中西学堂，分头等、二等两级。次年，他又在上海创办南洋公学，不仅创办了我国第一所新式的师范学校，而且首开近代三级设学的先例。
办学实践的深入，需要政府的政策支持。历任学政、内阁学士的李端棻适时向光绪帝上书，在光绪二十二年五月初二日（1896年6月12日）的《请推广学校折》中，建议进一步推广新式学堂，改进课程设置，提请“自京师以及各省府州县皆设学堂”。府、州、县学，选民间12～20岁的俊秀子弟入学，诵《四书》、《通鉴》、《小学》等书，辅之以各国语言文字及算学、天文、地理之粗浅者，万国古史、近事之简明者，格致理之平易者，3年为期。省学选诸生年25岁以下者入学，诵经、史、子及国朝掌故诸书，辅之以天文、舆地、算学、格致、制造、农桑、兵矿、时事、交涉等学，以3年为期。京师大学，选举、贡、生、监年30岁以下者入学，课程一如省学，惟益加专精，各执一门，不迁其业，亦以3年为期。其省学、大学所课，门目繁多，可仿宋代胡瑗经义、治事之例，分斋讲习。[35]这项建议，使中国引进西方资产阶级新式教育体制的设想更加系统、完备和科学化，而且它上达最高层。但是，总理衙门在议复李端棻推广学校折中，仍强调办学校“仍视人士之乐于向学，若地方自安辟固，无意讲求，虽加提倡，固亦无益”[36]。颇有几分听其自然、无为而治的姿态。建立新学制的要求至此仍未能成为政府的行为，仍然是言者谆谆，听者藐藐。
随着维新运动的日益推进，康有为与梁启超等顺应当时教育界普遍要求效法西方以建立近代中国学制的呼声，并力图扛起大旗，领导这场学制变革。康有为利用接近皇帝的优势，在1898年六、七月间上《请开学校折》[37]，向光绪帝建议“远法德国，近采日本，以定学制”，以西方资产阶级学校制度为榜样，“遍令省府县乡兴学”。具体言之：(https://www.daowen.com)
小学 遍设于乡，“举国之民”自7岁入学，学制8年。“其不入学者，罚其父母”，实质上提出了由国家对儿童实施强迫的普及初等义务教育。
中学 立于县，14岁入学，分初、高等两科，各2年，除继续学习普通科学文化知识外，加授外国语和实用学科。初等科毕业后，可升入专门学，专门学则设置“农、商、矿、林、机器、工程、驾驶，凡人间一事一艺者，皆有学”。中学、专门学毕业后可升入大学。
大学 设经学、哲学、律学、医学4科。省府可立专门高等学校，首都则设立一所规模较大的京师大学。
关于教育行政机构，直到此时，仍由礼部管理学校教育，而礼部并非专门的教育行政机构，实际上只是由其仪制司来行使管理职能，显然已不能适应近代教育事业发展的需要。康有为在奏请兴学的同时，就提出了建立学部的要求。他说：“若其设师范、分科学、撰课本、定章程，其事至繁，非专立学部，妙选人才，不能致效也。”希望通过设立学部，来管理日益增多的新式学堂。
对各级学校的培养目标，康有为也做了明确的规定：
小学中学者，教所以为国民，以为己国之用，皆人民之普通学也。高等专门学者，教人民之应用，以为执业者也。大学者，犹高等学也，磨之砻之，精之深之，以为长为师，为士大夫者也。
这样的培养目标，包含了普及与提高兼重的精神，体现着广开民智的宗旨。虽然，康氏把教育分成“有及于士，有逮于民”的高低等级，高者为长为师为士大夫，低者为能精制物器的劳动力，其主张具有鲜明的阶级性，但是，这与专为培养御用文人的封建旧教育相比，不能不说是一大进步。
关于各级学校的课程设置，康有为提出，小学实行普及教育，“小民童子，人人皆得入学，通训诂名物，习绘图算法，识中外地理、古今史事”[38]，并了解天文、光电、化重、声汽等比较浅显的普通常识。各专业学校和大学，主要学习本专业课程，同时也都学习测量、绘图、外国语言文字等基础课程。总之，各种学校均应“兼习中西”，即“内讲中国文学，以研经义、国闻、掌故、名物，则为有用之才；外求各国科学，以研工艺、物理、政教、法律，则为通方之学”[39]。
以后在《大同书》中，康有为构想了一个没有国家，没有阶级，“全世界人类尽为平等”的“大同”社会，进而为这个社会设计了一个系统完整的教育体系。这个体系包括4个前后衔接、依次递升的教育阶段：育婴院、小学院、中学院和大学院。这个教育理想，实质上是以资本主义的教育制度为蓝本而加以理想化，带有几分空想社会主义的色彩，但它既是对此前有关这方面思考的一个总结，又是对以后学制建设的一个闪烁着智慧火花的构想。
这时许多有识之士，在建构学制时，不仅论及普通的直系教育，而且相继提到了旁系教育，建议工商、矿务、农桑、医学、声光化电、水师陆师等各有学堂，乃至女子亦有塾政，聋哑亦有教法。康有为、梁启超等特别重视开设师范学校。梁指出：师范为“群学之基”，“欲革旧习，兴智学，必以立师范学堂为第一义”[40]。在他看来，中国之“师范不立”，已经由来已久，因此教习乏人乃在相当程度上制约近代中国教育的发展，洋务派所办学堂便“一切教习，多用西人”。这种乏人状况，对于拥有四万万之众的中国，简直是“可伤可耻”。有鉴于此，他在设计教育制度体系时，主张把师范教育放在应有的位置。以后，他在1902年的《教育制度表》中，就提出建立从“寻常师范学校”到“高等师范学校”直至“师范大学”的比较完整的师范教育系统。这一时期人们在女子教育方面也有了进一步的实际行动。如光绪二十三年（1897年），梁启超在上海与经元善等人创办了经正女学堂，撰《创设女学堂启》，指出“圣人之教，男女平等，施教劝学，匪有歧矣”，认为创办女学堂是“振二千年之颓风，拯二兆人之吁命……兴国智民，靡不始此”[41]。而且还拟订了《女学堂试办略章》，就女学堂的管理等问题进行了规划。次年（1898年），康有为的长女康同薇在《知新报》上发表《女学利弊说》，更是主张建立从初等到中等、高等完整的女子教育体系：“遍立小学校于乡，使举国之女，粗知礼义，略通书札”，“分立中学校于邑，讲求有用之学，大去邪僻之习”，“特立大学校于会城，群其聪明智慧，广其材艺心思，务平其权，无枉其力”。如此，则“规模大立，而才德之女彬彬矣”[42]。
为了使建立近代学制的要求由一般的号召进入实际行动，许多人士都提出了比较具体的操作方案。针对办学经费困难的情况，康有为建议将各省书院改为学堂，以书院祠庙的公产作为学堂公费。不足部分，可采取两个措施加以解决：第一，各封疆大臣，清查善后局及电报、招商局各溢款、陋规和滥费，全部拨为学校经费；第二，鼓励绅民捐款办学，“其能自捐万金，广募地方经费者，赏御书匾额，给以学衔，以资鼓励。其有独捐十万巨款，创建学堂者，请特旨奖以世职”[43]。胡燏棻更明确地提出，学校“不必尽由官设，民间绅富，亦共集资举办”，若此，则可“将见海内人士，喁喁向风”[44]。这既可缓解国家办学经费紧张的压力，又可调动民间办学的积极性，从而形成办学体制多元化的良好格局。除经费外，办学的另一大问题便是师资，他们提出要裁汰不合格的“院师学长”、“八股之士”，“别聘通才以易之”，以适应新式学校的需要。总之，从办学经费和师资诸方面为新的学制构想提供保证。
他们表示相信，如果能按上述方案、建议办学，建立具有西方资本主义性质的学制体系，就能“人人知学，学堂遍地……人才大成，而国势日强矣”[45]。
至此，具有资本主义性质的学校体系已经轮廓初现，随后的“百日维新”部分地实施了这些构想，但戊戌政变又打断了这一进程，使新学制最终没有在那个世纪出台。