两级制、三级制普通学堂的出现
在人们对新学制千呼万唤的时候，一些地方积极行动起来，开始进行实践上的探索，陆续办起了两级制、三级制的普通学堂。
（一）天津中西学堂
1.学校沿革与建制
天津中西学堂的创办人为盛宣怀（1844—1916年）。鉴于传统的“选将才于俦人广众之中，拔使才于诗文帖括之内。至于制造工艺，皆取材于不通文理、不解测算之匠徒，而欲与各国絜长较短断乎不能”，他提出“自强之道，以作育人才为本，求才之道，尤宜以设立学堂为先”，并认为“树人如树木，学堂迟设一年，则人才迟起一年”[46]。乃于天津海关道任上，呈请北洋大臣王文韶准予创设天津中西学堂。1895年9月17日禀请，王文韶于9月30日转奏朝廷，10月2日奉旨批准。开办经费由天津海关解部库款拨付，另外募捐一部分，盛宣怀率先捐巨款。学堂分头等、二等两级，头等学堂以赎回原抵押给银行的博文书院房屋为校舍（1886年，前任天津海关道周馥禀请在津郡设立博文书院，嗣因与税务司德璀琳意见不合，筹款为难，致将造成房屋抵押给银行）。二等学堂则觅地另行建造，但在房屋建成之前，先借用头等学堂，“以一院分作两堂”。
学堂由盛宣怀亲自任督办（1897年他南去后改由署理天津海关道的李岷深兼任），他提名伍廷芳、蔡绍基分任头等、二等学堂总办，聘请美国人丁家立为总教习。“所有学堂一切布置及银钱各事均归总办管理。所有学堂考核功课，以及华洋教习勤惰、学生去取，均归总教习管理。”[47]这样，在管理上便形成以总办负责的行政管理和以总教习负责的教学管理两个平行的系列，并要求“遇有要事，总办总教习均当和衷商办”。在人事安排上，要求体现精干的原则，“向来学堂有会办、提调、监督各名目，今拟一概删除，藉省开销而杜纷杂”[48]。1900年庚子之役，校舍为德国侵略军强占，学生星散。即将毕业的头等学堂第二班学生有一部分逃至上海，为盛宣怀收容于南洋公学就读。1902年，直隶总督兼北洋大臣袁世凯另择新址恢复天津中西学堂。1903年4月改名北洋大学堂。
2.教学组织形式与课程设置
头等学堂相当于大学本科，办学以“实事求是”为校训，注重学习国外先进的科学技术，以培养高级工程技术人才。学堂“开创时，丁家立所设计的学科和修业年限，是以美国哈佛、耶鲁等大学学制为蓝本的”[49]。学制也采用国外通行做法，定为4年：第1年为通习科目，课程有几何学、三角勾股学、格物学、化学、万国公法、笔绘图、各国史鉴、作英文论、翻译英文等；从第2年开始，分为5门专业学供分科学习，即工程学、电学、矿务学、机器学、律例学。
因为头等学堂开班时，合格的新生太少，翌年就自办了预备科，名为二等学堂，招收13～15岁学生，学制亦为4年。在该学堂章程中称“二等学堂即所谓小学”，但从其入学年龄和课程内容上看，它相当于中学程度，实“为我国中学之先声”[50]。
二等学堂又分4班，实即今天意义上的年级，先于天津、上海、香港等处招已通小学堂第3年功夫者列作头班，已通第2年功夫者列作二班，已通第1年功夫者列作三班，“来年再续招”列作四班。每班30名，合为120名学额。第2年起，每年即可拔出头班30名升入头等学堂，“其余以次递升，仍每年挑选30名，入堂补四班之额，源源不绝”。这样既可保证二等学堂生源不断，同时又可为头等学堂输送有一定基础的新生。
头等学堂专门学功课[51]：
一、工程学：演习工程机器、测量地学、重学、汽水学、材料性质学、桥梁房顶学、开洞挖地学、水力机器学。
二、电学：电理学、用电机理、传电力学、电报并德律风学、电房演试。
三、矿务学：深奥金石学、化学、矿务房演试、测量矿苗、矿务略兼机器工程学。
四、机器学：深奥重学、材料势力学、机器、汽水机器、绘机器图、机器房演试。
五、律例学：大清律例、各国通商条约、万国公法等。
二等学堂功课[52]：
第1年：英文初学浅言、英文功课书、英字拼法、朗诵书课、数学。
第2年：英文文法、英文字拼法、朗诵书课、英文尺牍、翻译英文、数学并量法启蒙。
第3年：英文讲解文法、各国史鉴、地舆学、英文官商尺牍、翻译英文、代数学。
第4年：各国史鉴、坡鲁伯斯第一年、格物书、英文尺牍、翻译英文、平面量地法。
虽然头等、二等学堂都设汉文华教习，讲读经史之学和《圣谕广训》，但章程中明文规定“汉文不做八股试帖，专做策论，以备考试实在学问经济”[53]。这在八股之风仍很浓烈的当时，确实是别开生面的。
3.师生管理
天津中西学堂对教师实行聘任制，以4年为一任期，总教习、分教习均订4年合同，任满时根据需要和实际工作表现“再行酌定”去留。对教有成就者，予以奖励。比如二等学堂，“如四年任满，所教学生堪胜头等之选，准由总办详请从优保奖”。在薪俸待遇上，尽量“酌宽薪水”，但华洋教习差别甚大，如头等学堂洋教习薪水银每月200两，汉文教习每月仅40两。
在学生管理方面，要求学生勤于向学，“至一年期满，将学生功课等第刊布一次”，以鼓励先进，鞭策后进。为了鼓励学子投考学校，学习西学，给学生提供膏火银，考虑“俟风气大开，咸知西学有进身之阶，渐推渐广，膏火或酌裁”。同时也考虑到学生毕业后的去路，规定头等学堂学业全部完成，“准给考单，挑选出堂，或派赴外洋，分途历练，或酌量委派洋务职事”[54]。
天津中西学堂是我国近代最早的分级设学的新式学堂，其头等、二等学堂分别是我国新式大学和中等学校的雏形。实践证明，这种办学体制是成功的，办学质量得到社会比较一致的公认。以后北洋大学堂的毕业生赴美国留学，可免试直接进入美国大学各研究生院。随着南洋公学的创办，学校便由两级制发展到了三级制。
（二）南洋公学
1.创办与投资体制
盛宣怀在办理洋务过程中，深感“不谙文语，每逢办理交涉备尝艰苦”。他体会到要使洋务事业发展，必须培养通晓西语、懂技术的人才，因此他提出以“参用西制兴学树人”为“当务之急”。光绪二十二年（1896年），继上年在天津创办了中西学堂之后，又在上海禀明两江总督刘坤一，“筹款议建南洋公学，如津学之制而损益之”。
他的奏折受到清政府重视。光绪帝谕令军机大臣、总理衙门、户部“妥议具奏”。是年11月，根据诸大臣“悉心核议，逐条具奏”，光绪帝详加批阅，发出谕令，要求户部按年拨款，“毋庸由盛宣怀所管招商、电报两局集款解济，以崇体制”。
盛宣怀为尽快办起南洋公学，又上书朝廷，说明原拟在招商、电报两局每年集捐的10万两银元，“自当还充南洋公学之用，俾得赶紧兴建，庶几早一日开学，即早一日成才”。他认为，“西国各处学堂类有官民绅商协力所成，其要在通一国之才力、物力以办一国之事，故政出大公而事无不举”。此后，他在解释“南洋公学”名称的来历时说：“西国以学堂经费，半由商民所捐，半由官助者为公学。今上海学堂之设，常费皆招商、电报两局众商所捐，故定名曰南洋公学。”[55]光绪二十三年（1897年），盛宣怀创办南洋公学的奏折得到清政府正式批准。从此，公学的设立便有了法律依据。
集商股办洋务，是洋务派的杰作，盛宣怀办学校也借用官督商捐的办法，这在中国教育制度史上可谓一大创举，至今仍有现实意义。它不仅利于筹措办学资金，而且能引起商界对教育事业的关注。
2.办学宗旨
盛宣怀将办学指导思想确定为中体西用。“公学所教，以通达中国经史大义、厚植根柢为基础[56]，在此前提下，借鉴西国学堂教学内容方面注重“出使治政理财理藩”等“经世大端”的经验，使学生“博通兼综”，“道与艺兼”。公学推出任何一项“新式”的教育措施，他都“不敢不悉心斟酌”，唯恐违反国家总方针。但他办学的主观目的，是为他直接管理的半个中国的矿山、铁路、财政、商务事业的兴旺发达服务，这从公学所设诸科可以得到佐证。办教育着眼于国家各项事业的发展，是值得肯定和借鉴的。
3.学校建制——师范院、外院、中院、上院
鉴于创设天津头二等学堂时，旁求教习，苦于乏人，“大抵通晓西文者，多懵于经史大义之根底；致力中学者，率迷于章句咕哔之迂途”，故盛宣怀首重师范，认为这是办学一切“先务中之先务”。乃于光绪二十三年二月（1897年春），假上海徐家汇民房开办南洋公学，“先设一师范学堂”，录取学生40名，年龄大多在二三十岁，4月8日正式开学，延订华洋教习，课以中西各学，以“明体达用，勤学善诲”为旨归。
又基于“西国学程，必植基于小学”，“蒙养正则圣功始”，这年秋季仿照日本师范学校附设小学校的做法，设立外院，聘请美国人福开森为监院，招10岁至17岁左右的少年儿童120名，教习在师范院诸生中挑选（要求他们至少需学满1年）。师范生在学堂里具有双重身份，对教习是为学生，对外院生，是为先生，这样，他们“且学且诲”，可收“知行并进之益”。
1898年春，办起二等学堂，名曰中院，由外院学生递升。后又开头等学堂，名曰上院，外院、上院各定学额120名。此前师范院的开设，较好地解决了师资问题，所以中上两院的教习，多出自师范院。由自己培养的教习来执教，“轨辙不虑其纷歧”。
外院、中院、上院的学制均为4年，相互衔接，依次递升。在一所学校，初中高三级层递而上，“入室升堂，途径愈形其直捷”。这是我国近代三级教育体系的雏形，虽然还嫌稚嫩，但毕竟从无到有，为中国近代教育体制树起了一个模型。以后上院随时俱进，逐渐变革办学宗旨，终于成为一所近代工科大学，为国家培养了大批人才。
4.学堂管理(https://www.daowen.com)
（1）选贤用能
盛宣怀亲任公学督办，在管理上颇有建树。这倒不是说靠他一人单打独斗，而是用人得当。如他聘请的第一任公学总理（校长）何嗣焜，学术湛深，志气坚卓，勤勉尽责，堪称忠良之士，为公学的开办立下汗马功劳，卒于任上；第二任总理张元济，受到政府“革职，永不叙用”的处分，而他敢用。张为公学拟定章程，主持开办特班和招生工作等等，使公学步入了常规。
与此同时，公学尊重教师。教习待遇优厚，对任教多年的教习，给以出国进修的机会，对工作辛劳，教学达5～8年以上者，给予表彰或奖励。
（2）课程与教科书
在课程设置上，盛宣怀认为要做到“切近而易成”。根据一个人的精力和聪明程度，他主张对学校所设的课程最好是择其专门以求精进，“全学不如专学，方能精进而免泛骛”。
学校要求学生在学好西学及有关自然科学知识的同时，要讲读四书经史之学，讲读《圣谕广训》，课策论，“以立造就根基”，但毕竟不做八股试帖。
尤其值得指出的是，光绪二十三年（1897年），由师范生陈懋治、杜嗣程、沈庆鸿等为外院学生编纂了《蒙学读本》，内容“专取习见习闻之事物，演以通俗文字”，使儿童“由已知而达于未知”，这是我国最早自编的教科书。[57]虽然它体裁“略仿外国课本”，“又无图画”，初学儿童不易理解，但“草创之时，始无足怪”。这年，还先后出版了《笔算教科书》、《物算教科书》、《本国初中地理教科书》等。这些教科书在每课后附有思考题，或问“本课大意”，或问“余义”，由教习“以意增损”。要求授课后令学生掩卷口答（杂字课须默写），以练习学生记性悟性，巩固一课所学知识。
（3）学生管理
南洋公学校规严谨。盛宣怀要求整顿学校纪律，总结管理不善的教训，改监院为斋务长，下设监学官、检查官。斋务长主要职责为“考验学生品性，管理学生宿舍，并稽核监学官、检查官的工作”，以加强对学生的管理。
公学还重视学生的自我管理，实行一种特殊的“导生制”。如外院学生，便主要是由师范院的师范生负责管理的。据有关回忆资料，对外院学生——
惟管理一层，全属了这般师范生，严紧到了十分。早有早巡，昼有昼巡，夜有夜巡，随时随地均有师范生手执二尺许的竹爿，监视其旁。上课的时候，亦有一人在窗外查看，见学生听讲不注意，读书不认真，一一记出，下课的时候要罚他面壁，或打他手心。夜间九点钟课毕，师范生押他入卧室就寝。卧室中间，每夜轮流二个师范生值宿，学生睡在床上，师范生在半夜里亦要起来查看被头已否盖好，这是对年幼学生格外注意的好处。就在饮食衣着方面，师范生亦时时经心。在今日看来，不免说他太专制，在该时的学生颇能相谅。[58]
师范生在管理中确实有些苛刻，但他们颇“有些责任心，日常战战兢兢，务尽其职，无暇想出风头”。
（4）考试与给据
公学对所招学生实行“试业制”，即入学后试业2个月，发现其资质太差，不堪造就者，则予以辞退，可教者给“肆业据”，留校学习。
试业通过并非就意味着可以“宽出”，在以后的学程中还要严加考核。在师范院，将学生按品德和学业程度“分格五层”[59]：第一层，学有门径，材堪造就，质成敦实，趣绝卑陋，志慕远大，性近和平；第二层，勤学诲劳，抚字耐烦，猝就范围，通商量，先公后私；第三层，善诱掖，密稽察，有条理，能操纵，能应变；第四层，无畛域计较，无争无忌，无骄矜，无吝啬，无客气，无火气；第五层，性厚才精，学广识通，行正度大，心虚气静。要求学生在品行、学业上按上述标准不断进取，每进一层则给以不同的凭据，合第一层之格者给以蓝据，合第二层之格者给以绿据，合第三层之格者给以黄据，合第四层之格者给以紫据，合第五层之格者给以红据，递进递给。合第五层之格者，方准充教习。
公学的考试，不是由任课教员督考，而是由学堂的总理、总教习或是由集捐单位派员进行考试，实为今天所称的“教考分离”。章程规定，考试分“每三月小试”和“周年大试”2种，前者由学堂总理和总教习对学生进行面试，后者由督办招商、电报两局之员会同江海道关员亲自对学生进行考试。学生学满规定年限，经考试合格，发给“卒业文凭”。为不影响学业，规定学生在毕业之前，一般不能于学堂外参加其他考试。
（5）毕业生的去向
公学毕业生主要有3条出路：（1）择优派送出洋游学，（2）酌量委派洋务职事，（3）送京师大学堂继续深造。在当时科举制尚未废除的情况下，盛宣怀重视争取学生的毕业资格，当然这间接地也是为学校争取地位。1898年6月，他奏请“嗣后每年年终大考后，当将学生名籍及考定等级，详细造册，咨送各该省学政，存候乡试年份，调取录送”[60]，试图将学生的出路与科举仕途联系起来。
南洋公学在中国近代教育史上具有特殊的地位。它首先建立起了小学、中学、高等专门学校相互衔接而又递升的三级教育体系，并设师范院培养各院的教师，开我国师范教育之先河；学堂采用分年级按班级授课制，延聘中西教习，开设中西课程，对封建科举的《四书》、《五经》、章句帖括进行了改良，为青年学子探索西洋科学打开了一隙之孔。开始几年备觉艰辛，“其始风气未开，荐绅子弟观望不前，来学者大率寒畯为多，且有来而复去者”。但几年后，“士籍不拘于一省，襟江带海，负笈群趋”[61]。盛宣怀在给朝廷上奏时，自豪地称公学培养的学生在“国内外享有声誉”。确实，南洋公学的教学质量在当时堪称一流，以至连外国人也不得不承认，1900年以前，南洋公学和天津的西学学堂是“最进步的教西学的学校”[62]。
南洋公学重视西学西艺的引进，既为早期培养科技文化人才的发轫，又导致了资产阶级民主思想的传播。公学的很多学生后来追随孙中山先生，走上了资产阶级民主革命道路。其中著名的有辛亥革命烈士白毓崑，是师范院学生，民族英雄蔡锷是外院学生，特班学生邵力子、黄炎培等，都是资产阶级革命的先锋。
（三）江南储才学堂
光绪二十一年十二月（1896年2月），两江总督张之洞奏请于省城江宁（南京）创办储才学堂。分4门16目，交涉门分律例、赋税、舆图、翻书4子目；农政门分种植、水利、畜牧、农器4子目；工艺门分化学、汽机、矿务、工程4子目；商务门分各国好尚、中国土货、钱币轻重、各国货物衰旺4子目。
这所学堂虽然没有像天津中西学堂、南洋公学那样清楚地分为头等、二等，或上院、中院、外院，但从张之洞的奏折来看，明显地也有高等、初等之分。“先招文义清通，能读华书兼通西文者四十名充高等学生”，以后逐渐增加，至120名，又依其学业之深浅，分为4班即4个年级。考虑到“西师以西书相教授”，学生必须以语言文字为基础，所以另设“初等学生”120名，分习英、法、德、日4国语言文字，各以30人为额。“亦第其学业之浅深分为四班，初学学生列入头班，后即升为高等学生末班，似此层递而上，庶几学有始基……”[63]
1.投资体制
这一时期所办学堂，基本上都是“款由捐集，不动公项”，江南储才学堂事属相同，“亦系款由外集”[64]。张之洞提出，将仪征淮盐总栈每年节省商捐局用银3万两，皖岸督销局每年节省商捐局用银3万余两尽数拨给学堂，再加上归并的同文馆原有款项每年约银4000余两，基本上能满足除“建堂”以外的各项经费开支。
2.学堂规制
储才学堂的规制有章程、合同、学约、规条4种，就学生和教习委员的约束、管理作了详细的规定。
（1）学生管理
首先，就招生来讲，各生必须由家属出具甘结，填明籍贯年貌三代，并由保人出具身家清白、不奉异教的保结。学生进校后，先试习3个月，再定去留。如有口齿不清，资质鲁钝，性情执拗，不堪造就者，则随时剔退。虽然出具甘、保结不足为道，但根据学生资质、勤惰以定去留，对提高办学质量是十分必要的。
其次，就学生的管理而言，光绪二十三年（1897年）颁布《江南储才学堂规条》，共26条[65]，明确指出：“本学堂培养人材，固以学业为急，而尤重德行。盖德才兼全者始成大器。”为此，学堂设立“学行记”，由教习随时考核学生学业之勤惰、行为之敬肆，分别优劣，详加考语。同时对学生建立“功过册”，由各稽查委员随时登记学生的功过。两册均月抄呈于总办，分别赏罚。
学堂在注意对学生的纪律约束的同时，注重运用经济手段辅助管理。如旷课、记过者罚赡，考列优等者给奖。为鼓励学生出满勤，规定将对旷课学生所罚扣的赡银留存，以季度为单位，摊赏给出满勤的学生。同时对无故中断学业的学生，还要追缴培养费：
倘因功课较繁，畏难逃学，抑或学习两三年后，洋文粗通，藉端滋事，希冀斥退，另图生理。除将该生革退外，仍行县提其家属，追缴历领赡银及已用火食银两，并著摊赔本堂虚縻公费，以警效尤。[66]
（2）教师管理
张之洞等认为，以往各省所办学堂，“详于约束学生，未有约及教习委员者”，为改变这一状况，专门制定《江南储才学堂学约》以“约教习委员”[67]。《学约》中针对汉文教习作了许多规定，如“自受事后不得更赴院课”，以免分心，荒废讲业；对学生要爱护，但不得“护之太过”，应“痛除袒护习气，每月考语振笔直书，使学生善则知劝，过则知改”；教习不宜以伪言廋辞见好学生等。甚至对“教导门径”都作了具体的规定。
对所聘的洋教习，则订立合同，如规定“应听总办约束调度，至堂中公务，该教习不得干预”；“该教习受订后，限内不得再受他人之聘”；“不得教导耶稣天主教中事理”；对学生质疑问难，不得生厌烦之心；对有过错的学生，可严加训导，但不得体罚；其所授功课，学堂有权派人稽查等。[68]
这一时期的新式普通学校陆续兴办，除上述几所外，还有光绪二十二年（1896年）在上海设立的育材书塾，分正、备两馆，“盖正馆以待国文成材之士，其备馆则皆小学程度之学生也”，实际上也是两级之制。光绪二十四年（1898年），陈芝昌、邓家仁、邓家让等捐资设立的广州时敏学堂，初时分大学、小学两部，小学部又因其程度分为4班（1903年公布学制后，该学堂照中学章程办理，改名为时敏中学堂）。[69]同年，御史张承缨奏请于京师五城设立了中学堂、小学堂，等等。
除一学堂内分两级、三级外，还有独立的一级制学校，它们与其他学校形成衔接关系。如1896年钟天纬于沪设立上海三等公学，这是中国新式初等教育的滥觞，内分蒙馆、经馆，“实皆外国之小学堂也”。具体言之，“若依南北洋头二等大学堂言之，经馆可名为三等学堂，蒙馆可名为四等学堂”，规定经馆学生学有所成，可咨送南北洋二等学堂。[70]1897年，安徽巡抚邓华熙奏设安徽二等学堂，优者亦派送津沪头等学堂或京师同文馆肄业。[71]至此，分级设学、依次递升的普通教育体系基本成型了。