设立学部和地方教育行政机构

二、设立学部和地方教育行政机构

科举制废除后，新学堂如雨后春笋般迅猛发展，旧教育管理体制远不适应新教育发展的需要。为此，清政府开始探索建立新的教育行政管理制度。于是我国近代新的教育行政三级管理体制开始逐步建立。中央设学部，省设提学使司，府州县设劝学所，这个新的管理体制是新学堂发展的有力保障。

（一）设立学部——中央教育行政管理机构诞生

1.学部设立前近代中央教育行政管理体制的探索

学部设立前，清政府没有专门管理教育的行政机关。按传统旧制，教育行政事务归属于礼部和国子监。具体说来，礼部的仪制清吏司涉及管理学校、科举等事务，其职责是：“掌朝廷府署乡国之礼，稽天下之学校，凡科举，掌其政令。”[209]国子监则既是全国最高学府，又同时兼有管理学校的职能，管辖范围仅限于国学和乡学，对科举无权过问，地位在礼部之下。1862年京师同文馆创设，新式学堂日渐增多，但教育管理体制仍旧，致使新式学堂无所依存。如京师同文馆先隶属于总理衙门，后归属外务部，因袭古代职官教育管理体制。后京师同文馆发展成一所综合性的高等学校，再隶属外务部显得不伦不类。其他新学也大多从属于省总督或总理衙门之下。新学堂初发阶段，数量少，规模小，学校内部简单，这种旧管理体制尚能勉强维持。但新学堂的大量发展，使旧教育管理体制显出捉襟见肘的窘态，不改革就不能适应新教育的发展。

在新学堂不断发展的推动下，清政府开始探索改革中央教育行政管理体制。

首先，设京师大学堂代中央教育行政之责。早在1896年，李端棻在著名的《请推广学校折》中就提出在京师设大学堂。1898年康有为在《请开学校折》重申此议。7月，光绪帝下诏，开办京师大学堂，令孙家鼐为管学大臣，美国人丁韪良为总教习，委托梁启超起草《京师大学堂章程》。规定“今京师既设大学堂，则各省学堂皆当归大学堂统辖，一气呵成；一切章程功课，皆当遵依此次所定，务使脉络贯注，纲举目张”[210]。按此规定，京师大学堂不仅是全国最高学府，且兼有全国最高教育行政管理机关的职能。管学大臣既是京师大学堂总管，又是全国最高教育行政长官。作为新旧交替的过渡形态，京师大学堂可视为学部的最早雏形，成为中国近代中央教育行政机关的发轫。

其次，设总理学务大臣，统管全国学务。1901年清廷任命张百熙为管学大臣，将学堂一切事宜责成经理。管学大臣既是京师大学堂校长，又兼管全国学务，也不适应新教育发展的需要，因而建立统筹全国学务的中央教育行政机构，势在必行。1904年张之洞鉴于“学务一事，实为今日自强要图”，奏请朝廷“于京师设总理学务大臣，以统辖全国学务”。原京师大学堂另设监督，专司大学堂事务。其地位降下一格，受总理学务大臣节制。其职责是：“厘订条章，审察学术，考核功过”。“如是则全国之学务，与首善之大学，皆各有专责，而成效可期矣。”[211]这是特设学务大臣最早之议。后张百熙、张之洞、荣庆上《学务纲要》，规定学务大臣职责为“统辖全国学务。凡整饬各省学堂，编订学制，考察学规，审定专门普通实业教科书，任用教员，选录毕业生。综核各学堂经费，及一切有关教育之事，均属焉”[212]。学务大臣分掌专门、普通、实业、审订、游学、会计6处，综揽全国教育大权。首任总理学务大臣张百熙。这项制度实行时间虽仅一年多，却将中央教育行政机关从京师大学堂分离出来，赋予它以独立的管理教育的职能。

京师大学堂管学大臣和学务大臣的设立，使对新教育管理体制的探索提上议事日程。尽管还不科学、完善，但它毕竟是建立新教育管理体系路途中不可或缺的重要环节，为创设学部积累了有益的经验。

2.设立学部

1905年10月，山西学政宝熙、翰林院编修尹铭受、顺天学政陆宝忠、江苏学政唐景崇等，先后奏请仿日本文部省成规，在京师六部之外，另设学部或文部，以利发展新教育。宝熙的奏折说：

窃谓此后普及之教育，日推日广，则学堂之统系，愈重愈繁。欲令全国学制划一整齐，断非补苴罅漏之计所能为，一手一足之烈所能济。且当变更伊始，造端宏大，各处学务之待考核者，条绪极繁，必须有一总汇之区，始足以期日臻进步。拟请饬下学务处会议，速行设立学部，上师三代建学之深意，近仿日本文部之成规，遴选通才，分研教育改良之法，总持一切，纲举目张，实于全国学务大有裨益。[213]

并指出：“科举既停，礼部、国子监两衙门愈形清简，似宜统行裁撤，归并学部，以节经费，兼免分歧。”[214]12月6日，政务处、学务大臣议复宝熙奏请设立学部奏折云：“现在停止科举，专重学堂。整理一切学务，不可无总汇之区，自应特设学部，以资管辖。”[215]并同意撤销国子监，归并学部。据此，清政府谕旨，着即设立学部，荣庆调补学部尚书，熙英补左侍郎，严修署理右侍郎。学部正式成立，序列礼部之前，专管全国教育。不仅标志着新式中央教育行政机关的独立存在，而且意味着中国教育管理开始步入近代化轨道。

1906年，《学部奏定官制》规定，学部设尚书（后改大臣）1名，左右侍郎（后改为副大臣）各1名，均为政务官。尚书、侍郎之下设立各项事务官，左右丞各1名，协助尚书、侍郎管理学部工作，领导各司，稽核五品以下各职员功过。左右参议各1名，协助尚书、侍郎掌订法令、规程，审议各司重要事宜。参议下设参事4名，协助左右参议审核事务。

学部下设5司1厅12科，每司设郎中1名，总理司务。各司分科，科设员外郎1名，或数名。科下设主事1名或数名，分别掌管学部内部各司、科有关事务和全国各项有关教育专门事项。各司职责如下：

总务司：内分机要、案牍、审订3科。机要科负责处理机要文书，撰拟紧要奏章及关涉全部事体的文件、函电，稽核京外学务官员功过、任用、升调及检定教员、聘用外籍教员等；案牍科，掌收储各种公文函电，案卷册籍编类编号，编算统计报告兼管各省学务报告等；审订科负责审查教科图书，收管本部应用参考图书，编录各种学艺报章等事。

专门司：内分专门教务和专门庶务2科。专门教务科负责核办大学堂、高等学堂及凡属文学、政法、学术、技艺、音乐各种专门学堂校务，并稽核私立专门学堂教学设备，拨发公款补助等事项；专门庶务科负责保护奖励各种学术技艺，考察各种专门学会，考察耆德宿学研精专门者是否应赐予学位，处理学堂与地方行政、财政的关系，办理图书馆、博物馆、天文台、气象台等，并掌海外留学生功课程度及派遣奖励等事项。

普通司：掌管师范、中小学校，各以其法定规程，稽查课业等事。内分师范、中等和小学教育3科。师范教育科负责优、初级师范，盲哑学堂，女子师范学堂教课规程和设备规则的制订，以及管理员、教员、学生的管理，学堂与地方行政、财政关系的处理等。另外，通俗教育、家庭教育、教育博物馆等，也归该科管辖；中等教育科负责中学堂、女子中学堂及与中学堂相类似学堂教课规程、设备规则的制订，教员、管理员、学生的管理，学堂与地方行政、财政关系的处理等事项；小学教育科负责小学设立、教课规程、设备规则及管理员、教师、学生，以及劝学所、教育会、学堂与地方行政有关系的一切事务，与蒙养院及小学相关的事务，也归并该科。

实业司：掌农工商专门学校，审核各省实业，为民兴利等事。内分实业教务、实业庶务2科。实业教务科负责农工商实业教员讲习所、实业补习学堂、艺徒学堂的设立和维持，教课规程和设备规则的制订，管理员、教员、学生等的管理事务；实业庶务科负责各省实业的调查研究，处理实业教育与地方行政、财政有关的事务，并筹划实业教育补助费等事项。

会计司：掌管教育经费和学校建筑等事宜。内分度支和建筑2科。度支科负责本部经费收支报销、预算和决算，财产器物的管理，各省教育经费的核拨等；建筑科负责本部直辖的各学堂、图书馆、博物馆的建造修缮，对全国学堂、图书馆等经营建筑工作进行考核，可聘请精通建筑的技师为顾问。

司务厅：设司务2员，负责启用印信、收发文件、值日住宿、递折、传抄折件、管理本部人事及不属各司的杂务等。

此外，与5司并行的还有视学官、编译图书局、学制调查局和京师学务局。其职责分别是：

视学官：1905年学部成立伊始，就建议参酌日本文部省官制，设视学官。次年5月，学部在《奏酌拟学部官制并归并国子监事宜改定额缺折》中，再次提出在学部内设视学官。其职责为专巡京外学务，其地位与部内5司平级，其官阶为正五品，与各司总理司务的郎中相同。从1907年开始，“学部按次遣视学官巡视各省”[216]。1909年学部奏定《视学官章程》，将全国划分为12个视学区，每区派视学员2名，每年分别赴各区视察学务，限3年内必须视察一遍。在新教育发展初期，视学官的设立，无疑对地方教育改革、发展有很大推动作用。

编译图书局：设局长1人，由学部奏派，局员由局长聘用。局中可设研究所，专门研究编著各种课本。

学制调查局：设局长1人，由学部奏派，局员由视学官、各司员中派任，另设译官任翻译。

京师学务局：设于1907年，直辖于学部。设局长1人，由学部奏派。局员由视学官中派任。另设译官任翻译。局下设师范、中等、小学教育3科，每科设科长1人。

学部还设有教育研究性的学术机构，主要有教育研究所和中央教育会议（或称高等教育会议）。

教育研究所：是学部下设的教育研究机构，邀请教育专家定期向本部人员讲演，以教育原理和教育行政为主要内容。下设庶务员1名，编辑员1名，均由本部派员兼任。

中央教育会议：属临时性机构，由尚书、侍郎物色教育素养较高人士，奏请充任议员，每年定期开会一次，或必要时临时召集会议，讨论和解决有关重大的全国教育问题。设庶务2人，由部派司员兼任，负责处理会务。

学部的设立，是中国教育制度史上的一件大事，它是中国近代最早设立的独立的中央教育行政专门管理机关。它的设立，结束了以往中央与地方教育行政各不相干、各自为政，国子监在礼部下实行纯属于名义上管理全国教育、实则不相闻问的历史，是中国教育行政近代化的起步标志。同时也表明清政府对教育功能认识的提高，也是清政府在列强威逼下作出的发愤图强的反应，对中国近代新教育的进一步发展具有保障作用。

（二）建立地方教育行政管理体制

在中央教育行政机关建立、完善的同时，地方教育行政管理体制也开始逐步建立。(https://www.daowen.com)

1.省级教育行政管理机构的创建

清朝地方教育管理体制，沿明朝旧制，各省设提学道，办理全省科举事务。雍正年间改提学道为提督学政，既掌管地方学校，也管科举。及废科举、兴学堂，各地学校教育事务日趋繁杂，旧学政已难胜任，于是建立新的省级教育行政机关便提上议事日程。

（1）学务处的创设

1904年1月，张之洞会同管学大臣张百熙等奏《学务纲要》，指出：“各省府厅州县遍设学堂，亦须有一总汇之处以资管辖，宜于省城各设学务处一所，由督抚选派通晓教育之员总理全省学务，并派讲求教育之正绅参议学务。”[217]清政府随即谕准推行，这是与中央设学务大臣相配套的地方省级教育行政机构。学务处遂成为一省处理纷繁文牍、荟萃各级各类教科图书、考核教育行政官员和教员的总汇之区。《学务纲要》颁布后，各省响应者寥寥，仅湖北、直隶两省而已。湖北在张之洞主持下，早在1902年4月正式设立湖北全省学务处。1904年10月设审订、普通、专门、实业、游学、会计6科，使湖北省级教育行政体制基本完善。与此同时，直隶在袁世凯主持下，设学校司，“掌通省学校事务。凡本司职员暨各学堂之职员、教师，均归稽察。”[218]学校司内设总理、会办等职官，综管全省学务。下分总务、专门、普通、实业、会计、图书、游学7科，办理相关教育行政事宜。学务处这一建制，实行时间虽短，且仅湖北、直隶等省执行，却是建立新式省级教育行政制度的开始，为省级教育机关的正式创建积累了经验，奠定了基础。

（2）提学使司的建立

癸卯学制颁行后，各省教育行政事务多由督抚兼管。直到1905年学部成立时，各省教育行政机关仍建制不一，处于新旧杂陈的过渡状态。但此时，科举制废除，新学堂大兴，各省学务繁杂，原来的提督学政管理地方教育的体制已不适应新教育发展的需要。于是1906年4月学部与政务处联合会奏：“现在停止科举，专办学堂……各省地方辽阔，将来官立、公立、私立之学堂，日新月盛，”而“学政旧制，自宜设法变通”，建议“裁撤学政，各省改设提学使司……统辖全省地方学务，归督抚节制……”[219]，并受学部指挥与监督。清政府当天就批准了这个奏折。从此，各省统一的新式教育行政管理机关正式建立。

提学使司设在省会，其长官称提学使，秩正三品，位于布政使之后，按察使之前。除各级各类新式学堂及地方学务处，各驻防学堂也归其管辖。提学使有权选用委派科长以下官员，扎派、更换劝学所总董，考核所属府、州、县的学务。凡学务议长、议绅的才品学识，均由提学使密陈督抚转咨学部察核。所属高等学堂以下各学堂监督、堂长及教员等，也均由提学使聘用，受其节制考核。如出省考察，须电请学部允准。提学使司是提学使的办公衙门，为节约经费，《学务官制章程》规定，可利用原先具备的条件，以旧有学政衙门充之。但原学政衙门与督抚设在两地，则应搬迁，改归一律。

提学使司下设学务公所，为办公机关。各省原设立的学务处或学校司一律撤销，改为学务公所。学务公所设议长1人，议绅4人。议长由督抚咨明学部奏派，议绅由提学使延聘，均需择端正而通学务之绅士担任，辅佐提学使工作，并备督抚咨询，这是省级教育咨询机关成立之始。学务公所分设6科，分别是：

总务科：管理机要文书，收发一切公文函电，编筹统计报告及各科学务报告，编印教育官报，检定教员，考核所属职官、教员功过及其任用、升黜更调，审定各项规章制度，管理学堂卫生事务，聘请外籍教职员，检定教育成效等。

专门科：负责本省高等学堂和各科专门学堂教课规程、设备规则，管理各学堂管理员、教员及学生等一切事务，保护、奖励各种学术技艺及海外留学生等事务。

普通科：管理本省优级、初级、女子师范学堂，中小学堂及女子中学堂教课规程、设备规则，及关于管理员、教员、学生一切事务，负责办理通俗教育、家庭教育、教育博物馆及与中小学堂相类之学堂。

实业科：管理本省农工商实业学堂、实业教员讲习所、实业补习普通学堂、艺徒学堂及各实业学堂之设立维持、教课规程、设备规则，及关于管理员、教员、学生等一切事务，考察本省实业情形，筹划扩充实业教育、增加教育经费等。

图书科：负责编译教科书、参考书，审查本省各学堂教科图籍，翻译本署往来公文书牍，，集录讲义，经理印刷，并管理图书馆、博物馆等事务。

会计科：负责学务公所的经费收支、报销，核算省会及各府州县教育费用，稽查各学堂经费，管理各学堂的建造、修缮事宜。

上述各科设科长、副科长各1名，科员视事情繁简，多则3人，少则1人。科员以下，视需要设若干司事、书记等。此外设省视学6人，根据提学使命令，巡视府厅州县学务。这些职员须中学堂以上毕业，或曾习师范，充任过学堂管理员、教员有一定经验者充任。

2.府州县新教育行政体制的建立

清沿前明旧制，府州县皆有儒学，各级儒学均有教官。府设教授训导，州设学正训导，县置教谕，名为教职，实则主要负责科举岁考，对教育行政事务并不负责。其时府州县没有管理教育的行政机关。清末废科举，原来的府州县学官均成无用之人，而各地新式学堂的普遍设立和发展，又急需地方教育行政机关来管理。在建立府州县教育行政管理机关过程中，严修做出了杰出贡献。他在担任直隶学务处督办时，曾率先在直隶省内试行劝学所制度，以加强对新式小学教育的管理。1906年，严修任学部侍郎，把直隶的经验推向全国，劝学所由此成为府厅州县教育行政机关。

1906年5月，学部奏定《劝学所章程》颁行，规定劝学所为各厅、州、县的地方教育行政机关，管理本地学务，“各厅州县应务于本城择地设公所一处，为全境学务总汇，即名曰某处劝学所”[220]，归地方官监督。其任务是：“按定区域，劝办小学，以期逐渐推广普及教育。”[221]按此任务，劝学所的具体职责有5项：第一，不由官府经手，在当地筹款兴办学堂；第二，管理使用办理本地学务的一切经费；第三，管理本地学务，劝学，兴学；第四，讲习教育，培训各地区劝学员；第五，宣讲《圣谕广训》及学部颁行的要求宣讲的各种政策文件。

劝学所结构较简单，每个劝学所设常务总董1名，由县视学兼任，总理各区学务。所辖境内划定若干学区，每学区约三四千家，设劝学员1名，掌理学区劝学事宜。总董选本地缙绅30岁以上，品行端方，曾出洋游历或曾习师范者，由提学使扎派充任，给以正七品虚衔。劝学员由总董选择本籍品行端正、热心学务的绅士，禀请地方官委派。各村设学堂董事，也称学董，协同劝学员在本村劝学兴学。学董一般由地方绅士富豪充任。《劝学所章程》规定，学务总董、劝学员及各村学董“均为推广学务而设，不准于学务以外，干涉他事。如有包揽词讼，倚势凌人者，经地方官查实，轻则立时斥退，重则禀明提学司究办”[222]。为提高管理水平，各县设教育讲习科，研究学校管理法、教育学、奏定小学堂章程、管理通则等。各区劝学员就任伊始，先要在这里学习两个月，方可赴任。

劝学所制度在各地普遍推行，成效明显。据1909年统计，全国各府、厅、州、县共设劝学所1588所，总董1577人，劝学员23645人，只有1/5的州县没有设立劝学所。[223]这是推动基层教育发展的主力军，对当时地方基层新教育的发展起着关键的作用。

1909年，清政府颁发《地方自治章程》，将学务列为地方自治事项之一。鉴于劝学所之地位事权与自治学务抵牾，且有权限不清之弊，于是1910年，学部奏请《改订劝学所章程》，规定“劝学所为府厅州县官及教育行政辅助机关”，主要任务是“佐理官办学务”[224]。这一规定的进步之处在于府也设劝学所，开始建立教育行政机关。消极影响是使劝学所地位下降，由原来专管教育的独立机关，变为地方的教育行政辅助机关。职权范围也缩小了，由原来管理全境学务，变为“佐理官办学务”。《章程》还规定劝学所“在自治职未成立地方，对于自治学务有代其执行之责，其在自治职已成立地方，对于自治学务有赞助监督之权”[225]。由于劝学所地位下降，事权缩小，总董改名为劝学员长或劝学所长，兼任县视学，秉承主管长官命令，办理劝学所一切事务。劝学员长和劝学员，均由地方长官挑选合适绅士，报请提学使核定委派，并报学部立案。还规定劝学所不得单独行文，事事都须报经地方长官批准。劝学所成了地方行政长官的附属机构，学务人员成为地方长官的僚属。劝学所长和劝学员均任期3年，期满另行委派。

（三）教育行政改革评价

清末教育行政管理体制的变革是时代发展的要求，是中国教育近代化进程中不可或缺的重要部分。它是在中国近代新式学校教育推动下产生的，反过来又促进了中国近代教育的发展。中国近代教育管理体系的建立，最终完成了中国教育的近代化。

1.中国教育近代化进程中不可或缺的重要内容

教育管理机构的改革是教育改革的重要内容，也是学制改革和废除科举的产物。学制改革与管理体制改革“因缘而生，相辅相成，如同鸟之两翼，车之两轮，共同推进了中国教育从传统向近代化的转变”[226]。在中国教育近代化的进程中两者缺一不可，在它们的共同作用下最终实现中国教育的近代化。

在中国教育发展的历史长河中，教育行政管理体制一直未能形成独立的系统，始终是各级政府机构的附庸，或由政府官员兼管，成为中国传统教育的一大特色。到了近代，传统教育已不能适应社会的需要，发展新教育是势所必然。新教育发展和管理职能的要求，又引发了教育行政管理机构的变革。1905年12月，创设学部和继之出现的提学使司、劝学所，便是因时制宜、应运而生的从中央到地方较完整的新教育行政管理体系。它改变了中国传统的中央教育行政机关依附于礼部的状况，有了独立管理新教育的教育行政机关。虽然这个教育行政系统不过是旧政体下的新机构，却打破了中国传统的教育管理模式，开中国教育管理近代化先河。

2.重视调查研究，注重科学管理

清末建立的新教育管理体系中，学部专设视学官和咨议官，表明学部主管者试图在学部中建立一个调查了解教育实际情况的咨询反馈系统，以备学部在决策时咨询参考，以便对教育发展更具指导作用，以免脱离教育实际，产生恶劣影响。同时，在学部不仅设立教育研究所，而且设置学制调查局、高等教育会议等，作为集思广益的重要举措。学制调查局专门研究各国学制情况，以备本国学制改良参考，表明开始有组织、有目的地学习外国办学经验。设高等教育会议，就教育重要问题征求各地教育专家意见，作为决策的有益参考。设教育研究所，研究教育基本理论、管理方法、经验等，作为教育决策的理论依据。这些都促使教育管理更符合中国教育发展的实践，更具有科学性和指导意义，与原来传统的仅凭经验管理教育有较大差别。

3.新的教育行政管理体系具有资本主义性质

虽说清末教育管理体系诞生于清政府的旧体制中，具有新旧杂糅、运行机制和管理职能不完善等缺陷，但它毕竟是以西方近代教育为方向，以日本文部省为模式，以“兴学养才”为己任建立的新教育管理体系。因此它基本上是按照近代新教育的特点设置的，从而带有明显的资本主义性质，是资本主义性质的教育行政管理机构。主要体现在5司中专设实业教育司，把实业、职业教育列入教育行政系统，符合兴学是为了御侮、图强的根本目的，且有利于振兴实业，发展中国资本主义工商业，具有鲜明的资本主义性质。这也是与整个清末新政的资本主义性质相一致的。

总之，新的教育管理体系的确立，是新教育发展的有力保障，对推动中国近代新式学堂进一步发展意义重大。但我们也要看到，由于受中国几千年封建旧教育的影响，特别是封建政体与近代教育管理之间的内在矛盾，使草创阶段的清末各级新式教育行政机关，难免官场腐败和办事效率低下，有些机构更徒具虚名，劝学所最后沦为地方官的附庸。但中国毕竟出现了近代教育行政管理体制，仅就其在中国教育史上的拓荒作用而言，也该给予其应有的历史地位。