4.2.1 国外科研经费监管的借鉴
国内学者研究了国际特别是美国和日本的科研经费管理体系和管理机制,并进行了相关的比较,提出了相关借鉴,具体如下。
2007年,贺德方研究了美国的科研管理体制,指出美国政府制定了严格的预算审批和拨款制度,从科研项目预算申报起就已经开始了对科研经费的监督管理,并将监督贯穿于科研经费的分配、使用、列报等全过程,实现对科研经费的全流程管理。按照时间来看,美国对科研经费的监督管理可划分为事前、事中及事后监督,形成了政府宏观监管、主管部门日常监督、机构内部监督、审计机构事后监督全方位的监管体系[22]。
2017年,印卫华从管理理念与政策、管理体制、拨款机制三方面对中美大学科研经费管理进行了比较,从外部监督和内部监督两方面对中美大学科研经费监督进行比较。通过分析发现,在美国,大学科研经费的外部监督主要是政府监督和社会监督。政府监督主要是联邦政府的审计部门对大学科研经费的审计监督,社会监督主要是社会公众和组织的监督。美国政府机构与高校科研部门之间信息化系统互通互连,外部监督获取信息比较方便,在有效的外部监督的推动下,美国高校的内部监督也是积极有效的。美国高校内部通过系统完成项目的审批,经费使用都以明细的形式记录在系统中,多系统间也实现了对接,方便了学校科研管理机构对项目的实时监管[23]。
2017年,周涛分析日本科研经费管理模式时提到日本科研项目承担单位违规支出科研经费的情况,项目管理单位会令其返还科研经费或者是取消该单位申请科研项目的资格[24]。
2019年,李田霞研究了日本科研经费监管。日本设立第三方管理机构日本学术振兴会,统一负责全国科研经费的拨款与执行,统筹政府各部门科研经费配置,确保经费配置效益最大化,避免经费配置过程中的重复配置或过度集中配置[25]。
2020年,杨雯雯等人提出:日本高校建立了对科研经费每年开展内部审计工作的内审机制,并建立了科研人员不违规使用科研经费的承诺制度[26]。(https://www.daowen.com)
2020年,孙逊分析了美日两国的科研经费管理制度,发现其科研经费监督机制相对比较完善,均在国家层面上出台相应制度,对科研经费管理进行约束和监督。美国以精细化管理导向建立科研经费管理体系,主要通过设置专职科研管理人员、灵活的人工费管理、精细的间接成本核算、严格的经费监管等方式进行科研经费管理,从而减少科研人员负担,调动科研人员积极性。日本以服务学术研究导向建立科研经费管理体系,主要通过设立第三方专业机构、公开透明的跨部门信息平台、探索导向的科研评价体系等进行科研经费管理,从而保障科研资源倾向于基础研究和对新领域的自由探索[27]。
2021年,李劲等人系统地梳理了日本科研经费监管体系、监管政策、监管和服务措施等,在此基础上建议我国构建完善的科研经费监管组织体系,制定并实施统一的科技经费监管政策,强化对项目承担单位的监督检查,完善科技项目申报前的预警管理,加强以防范为主的科研经费监管服务,采取多种形式的经费监管处罚措施。监管处罚措施包括:强化部门间联合惩戒机制;完善问责制度,分类约束、惩戒承担单位和科研人员,对不遵守法律法规造成的重大损失要提高违法违规成本,依法追究有关责任人的行政和法律责任[28]。
通过对国外尤其美国和日本两国科研经费监管经验的研究可以发现,国外高校科研经费监管体系主要包括:内部控制、外部监督、严格的诚信和惩戒机制。
一是通过内部控制建设,夯实项目承担单位经费监督主体责任。利用各部门之间的权力制衡机制,建立健全专门的经费管理制度,加强内部审计制度,充分发挥内部监督作用,以提高科研经费的使用效益。
二是构建外部监督体系,主要包括政府监督和社会监督两种方式。政府监督主要表现为对科研经费的审计检查和科研成果的论证考查,一般委托第三方中介机构开展相应的检查工作。社会监督作为一种普遍的形式存在于各国高校科研经费的外部监督中。高校的科研经费大部分来源于政府拨款,而政府拨款基本上来自税收,所以纳税人享有对这些来源于税收的科研经费的审查监督权利,他们需要了解这些关乎纳税人利益的税收的用途和效益,社会公众广泛的监督是最有力的监督方法,发挥着重要的外部监督作用[5]。
三是健全诚信体系,严格惩罚机制。西方国家要求高校做到以下几点:财务信息公开,特别是科研经费的收支管理信息需要按相关规定进行公开,自觉完成对科研经费使用的监督;实行承诺制,对科研经费使用的合规性作出承诺,对其负责;对违反诚信的行为进行联合惩戒,提高违法违规成本。