4.3.1 内部控制视角下高校科研经费的风险识别
高校已按照财政部要求连续编制2017—2020年行政事业单位内部控制报告,根据内部控制报告编报所填报的内容及评分,本小节从单位层面和业务层面来识别高校科研经费管理存在的风险点。
1.单位层面
财政部公布的《2017年全国行政事业单位内部控制建设分析报告》显示:全国范围内绝大多数单位均积极开展本单位内部控制环境建设,内部控制的组织实施也表现出阶段性和长期性,在管理信息系统建设方面,各单位内部控制信息系统建立尚处于起步阶段。各单位对资金收支和资产管理业务的信息化建设关注度明显高于其他业务领域,但也仅达到50%,合同业务的信息化建设只有34.06%。管理信息系统建设可固化业务流程,提升工作效率,减少人力成本,也能实现业务全过程监控。合同业务的信息化建设程度高低,直接影响高校科研事业收入核算方式是否与《政府会计制度》的要求一致。
2.业务层面
(1)科研经费预算业务管理风险
在预算编制环节,项目负责人承担预算编制的主体责任,由于项目负责人财务方面知识的限制,因此预算编制不科学、随意性大,各预算项目之间的关系界定不清楚。在预算执行环节,预算编制的不科学、不合理导致预算执行困难,甚至出现无法执行的情况。虽然科研人员的自主权越来越大,但频繁的预算调整有可能导致科研项目支出内容与实际科研活动不匹配,预算与执行相脱节。比如,纵向科研项目设备费一般不允许列支通用设备,项目负责人在编制预算时将打印机、笔记本电脑等列入设备费预算,导致后续预算无法执行;又如,会议费是指举办会议而发生的费用,并非参加会议发生的费用,科研人员编制小额的会议费预算显然在项目研究后续过程中无法报销,只能调整预算。
(2)科研经费收支业务管理风险
①预借发票业务风险。据统计,北京市某高校2018年横向科研项目有将近44%需要预借发票,到2021年有将近50%的项目需要提前预借发票。根据政府会计制度要求,预借发票的业务需要对缴税业务进行核算,可不做科研事业收入的账务处理。高校预借出去的发票,有可能出现跨月、跨季度、跨年才能收款的情况,甚至出现科研款项一直不到账,产生坏账的风险。
②科研经费使用风险。例如:高校科研经费报销过程中存在冒领劳务费、将外协费划拨至项目负责人自己控制的公司、利用虚假业务和真实发票套取科研经费等现象;电子发票的日益普及,导致重复报销的问题出现;科研人员抓住制度的漏洞,因项目研究期间规定限制较多,在项目研究期间不支出或少量支出,待结题后将项目余额结转至结题项目继续使用,从而导致科研经费流失、科研腐败。
③科研经费报销风险。报销过程中授权审批手续不全,越级审批现象时有发生。差旅费报销是科研经费报销的难点和风险点,经常出现乘坐交通工具的等级不符合规定、住宿费的标准超标、往返票据不具备连续性等问题。另外,“包干制”下差旅费报销票据问题也是困扰科研人员和财务人员的一大难点。对于上述问题,可参考北京市属某大学科研经费报销规定:野外考察、心理测试等难以取得票据的外埠科研活动可提供说明后实行包干制报销,由科研人员自行解决异地住宿、用餐及交通等出差费用,按照每天800元标准发放补助,不可将所取得的发票在其他项目另行报销。报销时需附以下材料:第一,证明出差起止日期的相关票据如往返高速通行费等;第二,由项目负责人提交特殊事项说明(说明至少应包含调研日期、地点等内容,财务人员依据说明内容审核发放补助金额),说明经学院院长或科研机构负责人审批;第三,调研期间能取得的其他部分票据,如部分住宿费发票或者往返城市间交通费发票、租赁车辆的汽油费等,应将所取得的所有发票一并附上。
(3)政府采购业务管理风险
根据《中华人民共和国政府采购法实施条例》规定,高等院校采购属于政府采购法规范的内容,科研经费采购又是高校物资采购的一部分,所以科研经费采购同样需要符合政府采购法的规定。《国务院办公厅关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》(国办发〔2021〕32号)规定:“优化科研仪器设备采购。中央高校、科研院所、企业要优化和完善内部管理规定,简化科研仪器设备采购流程,对科研急需的设备和耗材采用特事特办、随到随办的采购机制,可不进行招标投标程序。项目承担单位依法向财政部申请变更政府采购方式的,财政部实行限时办结制度,对符合要求的申请项目,原则上自收到变更申请之日起5个工作日内办结。有关部门要研究推动政府采购、招标投标等有关法律法规修订工作,进一步明确除外条款。”由此可见,《中华人民共和国政府采购法实施条例》规定和《国务院办公厅关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》规定有冲突。
科研资产采购的特殊性主要体现在及时性、高标准性和不确定性。所谓及时性,是指科学实验需要的实验材料大多随用随采。高校科研人员大多精力在科学研究上,他们并没有那么多精力应付复杂的程序,一般也很少去做采购的预算、计划,而实验用材料一旦需要,都是应急的,如果不能及时采购到所需的实验材料,会直接影响科学实验的进程。所谓高标准性,是指科学实验所需的材料要符合科学实验的需要,能够实现实验的目的,而政府采购的部分材料因为价格的原因可能符合采购要求的指标但并不一定能达到科学实验的要求。所谓不确定性,是指政府采购预算一般需要在前一年上报并确定,以备来年采购,但科研项目的立项申请具有很大的不确定性,很多科研项目在预算周期内无法最终确定能否立项,这样造成年底不能提报预算而耽误第二年的采购,进而导致科学研究进程的推迟[33]。
虽然高校积极贯彻科研经费“放管服”政策,但在实际执行过程中,这就会造成高校出现“想放不敢放”的状况,且“放管服”政策对科研经费的使用限制仍然较多。笔者针对北京市属某高校科研人员发放89份调查问卷,回收有效问卷51份,问卷结果显示:约76.47%的科研人员认为科研经费没有必要实施政府采购,或可特事特办,随到随办。由于科研经费有别于高校开展日常工作的财政性基本经费和专项经费,不能完全执行政府采购,这就导致后续经费报销困难,手续繁杂,因此,提供各种情况说明是必不可少的。(https://www.daowen.com)
(4)资产管理风险
高校资产管理应重点关注固定资产及实验材料采购、验收、出入库领用登记等管理情况。目前,大多数高校建立了明确的资产管理制度规定,但是在日常管理过程中仅限于制度层面的控制,对科研资产的实物管理不够重视。科研资产采购、验收入库、保管、清查登记、报废处理等管理权限由项目组负责完成,资产管理部门应起到相应的监督作用,但在现实中,由于科研资产类别、数量众多,资产管理工作人员数量严重偏低,工作压力普遍较大,甚至出现人员不足的现象,因此,资产管理人员对科研资产的管理也是流于形式,这使得高校很难像生产型企业那样建立起一套完备的材料采购出入库流程。
高校科研资产缺乏购置后的约束和监管,资产管理部门对于科研资产购入后是否符合科研工作需求、是否能够带来预期科研效益、是否可以最大限度地发挥功用等内容缺乏一套完整可行的考核机制。高校未建立统一的资产信息管理平台,项目负责人都是根据自身项目需求在预算范围内采购,这就有可能造成不同项目组之间采购同样的仪器设备。项目组之间缺乏沟通,造成科研人员重复采购设备,而学院之间、各项目负责人之间各自为政,资源配置不合理,使得资产利用率得不到制度监督,高校设备共享使用效率低下,引发科研资产浪费现象。
科研项目的实验材料一般由科研人员随用随采,实验材料的管理也由科研人员负责,报销时财务人员一般要求经办人、验收人和项目负责人三者签字,但也仅是形式上的审核,实验材料的出入库管理存在监管不严、资源浪费的风险。另外,对于已采购或租用的固定资产未在本单位存放的,高校无法进行监管或监管不到位。
财务系统与资产系统对资产的认定不一致,以通用设备和专用设备的认定问题为例进行说明。资产系统根据国标《固定资产分类与代码》进行认定,而财务核算则根据实质重于形式的原则。例如,某教师采购组装完成一台用于参加比赛的足球机器人,资产系统认定其为通用设备,而科研人员和财务人员根据实际使用情况可认定其为专用设备。两个系统认定不一致不仅会导致年底资产对账困难,还会给科研人员造成不必要的麻烦。
高校存在长期占用和违规处理科研资产的现象,例如:有的科研人员未登记未报批就长期占用科研资产;有的科研人员把一些设备、材料和无形资产拿回家;更有些科研人员无视科研专用设备的使用和租赁限制,违反学校对出租收入处置的相关规定,私自租借给外单位或个人使用,将取得的租金收入占为己有,不入学校财务账,将其视为自己的“小金库”。
(5)合同业务管理风险
政府会计制度改革的一大特点就是提出科研经费财务会计按照合同完成进度确认事业收入,这对项目承担单位合同管理信息化水平提出更高的要求,合同管理信息化水平的高低是限制高校贯彻执行政府会计制度的一大因素。但确认合同进度本身就是一个比较困难的问题,对于不同类型的科研合同,工作量测量标准也难以统一。科研收入确认应当按照合同完成进度等确认,这一变化对科研经费合同管理提出了高要求,但长期以来,因为高校科研经费来源多,执行周期和执行进度情况复杂,也因为高校科研经费管理中合同的管理经验缺失,重立项轻过程的粗放管理模式仍然存在(例如:合同签订部门只关注是否能按合同顺利发生支出;财务人员审核更关注合同的执行和票据的合法性,未形成合同全过程管理的制度体系;合同进度无法确认、完工进度缺乏合理测算依据等),使科研收入按合同进度确认无法真正有效执行。
高校科研合同管理存在如下问题。
第一,合同管理部门对科研合同管理松懈。高校科技合同归口管理部门是学校科技处,科技处对科技合同的审查局限于纸质文本材料,存在对科技合同合作方和供应商实质性审查工作缺失的风险。学校合同管理主要部门一般在学校办公室下设独立法务科室,负责参与学校办公室归口合同的审核,参与起草、修订学校相关合同的示范文本,并负责学校有关法律文书的起草。在实际工作中,科技处对合同文本进行形式审查后,便向科研人员开具合同专用章使用批条,科研人员凭借合同章使用批条即可向学校办公室请用科技合同专用章。盖上学校合同专用章后,合同即产生法律效应,学校合同归口管理部门对合同文本审查的局限性给学校合同管理带来较大隐患。
第二,科研合同签订要素不健全。例如,合同无甲方单位名称、签字、盖章、签订日期等要素。高校各学院或者各部门存在未经授权对外签订合同、合同执行不规范、提前或者滞后支付合同款的现象。
(6)信息系统管理风险
高校科研项目涉及的业务部门较多,例如:科研部门负责项目的立项、预算调整审批、合同管理、结题验收等;财务部门负责科研经费的到款入账、预算控制及执行;资产部门负责对科研项目采购的资产进行管理;审计部门要全程严格监督科研经费的使用情况;合同管理部门负责签订合同的审核等。从项目申报立项开始到结题验收结束,看似独立的环节,实则需要各部门的相互配合,例如,在项目申报这一流程中,科研管理部门负责审批项目任务书、合同等并指导科研人员申报,而财务人员要参与到预算编制环节,指导科研人员编制科学、合理的预算。在项目执行过程中,财务部门要对确认立项的经费进行预算分配、经费入账等,同时要对经费的支出进行实时监控,当有开支不当的情况出现时,财务部门要实时将情况反馈给科研管理部门,科研部门要跟踪项目进展情况,资产管理部门要审核项目使用的设备资产状况。在结题环节,财务部门负责对项目决算表进行审核,提供预算执行情况及明细账等,内部审计部门也要发挥审计监管职能,并将审计结果进行公示。然而,目前高校各部门的信息系统各自独立,数据没有充分共享,部门之间的数据传输费时费力,信息资源的利用效率低,资源整合效果差,且容易出现推诿扯皮的现象。