4.3.2 内部控制视角下高校科研经费的风险防范
本小节以COSO内部控制框架为依据,在参考我国《行政事业单位内部控制规范》的基础上,以内部控制五要素为出发点,构建了“以优化内部控制环境为前提、以全面风险评估为依据、以关键活动控制点为核心、以科研经费信息与沟通为载体、以科研经费审计监督为保证”的科研经费内部控制体系。
1.优化内部控制环境,形成良好的科研经费文化
高校内部控制环境涉及面广,主要包括:高校管理者对内部控制建设的态度;科研人员及相关职能部门教职工的诚信及道德价值观;高校文化;人事管理、财务管理、资产管理等各项规章制度等。高校的管理者要认识到加强内部控制环境建设的重要性,在贯彻落实“放管服”改革的过程中,相关职能部门应梳理科研管理相关规章制度,制定切实可行的管理办法,准确把握“政策宽松、管理严格”的原则,建立宽严相济、刚柔并济的科研经费管理体系。同时,高校要建立科研人员诚信档案,逐步形成良好的科研管理环境,让科研经费更好地在阳光下运行。
2.做好全面风险评估,开展绩效考评工作
高校应根据自身特点制定考核评价方式(内部自评或者外部协助);高校应制定内部控制考核评价实施的范围(横向科研项目或者纵向科研项目);高校应合理利用考核评价的结果,制定绩效考评奖惩措施,完善相关的内部控制。
3.严格管理控制活动,形成规范化、制度化的控制措施
(1)预算编制及执行
包干制科研经费无须编制项目预算,项目负责人可自主支配经费的使用方向,但需要高校建立完善的包干制相关管理办法。高校应将科研经费预算编制规范化、制度化,提高财务人员的事前参与度。高校可根据需要成立科研经费管理办公室,办公室成员包括财务人员和科研管理人员,负责指导科研项目预算编制、预算执行、审核预算调整等,以提高预算编制质量,减少预算调整的次数,降低与科研活动实际需求不符的风险。高校可通过编写通俗易懂的预算编制指南明确预算编制要点,确保科研人员在遵循科研活动规律的前提下遵照预算编制原则进行编制。
在预算执行过程中,高校除了要重点关注劳务费、设备费以外,还要重点关注外拨经费的拨付。通过外拨经费套取科研经费是科研经费腐败的手段之一,在已知的腐败案例中,利用关联公司通过外协费套取科研经费的现象时有发生。因此,在项目立项审批时,需要做到如下几点:通过合作单位的营业执照、组织机构代码、资质证明等材料,加强对外拨经费合作单位的资质审核;项目负责人需要就是否与外协合作单位存在关联关系作出声明,如必须与项目负责人利益关联单位进行合作时,需经专家论证、公示评审结果后,方可审批;在外拨经费支付时,财务审核应严格按照外协合同约定的拨款时间、方式、银行账号和金额等内容进行拨付;高校要加强对外协费的监管,对未经审批、擅自违规转拨经费的,项目负责人应承担相应经济和法律责任。
(2)科研经费收支业务
高校要明确科研经费开支范围,加强对原始凭证的审核,报销审核要点有:所有票据必须真实、合法、完整;电子发票在报销时需在财务报销预约系统进行认证,电子发票认证可杜绝重复报销;发票内容及大小写金额正确、相符;机打和电子发票的一切内容均不得涂改;手写发票中的金额不得涂改,手写发票其他内容有改动的,改动处必须加盖与原发票所加盖印章相同的印章;发票开具的内容须与开票单位经营范围相符,不得虚列发票内容;发票未详细注明商品名称、单价、数量、金额的,须使用税控机打印明细清单,并加盖发票专用章。支付审核要求有:款项的支付一般应通过支票、汇款或公务卡方式,最大限度减少现金的使用;分次支付的报销业务,首次付款时必须提供发票、合同原件等全部报销材料,后续付款时附发票、预约单摘要注明“进度款”等字样,同时在预约单上标注合同原件所在的报销单号或预约单号;公务卡报销时须提供准确的刷卡记录信息(POS机小票、短信截屏或公务卡明细账单),以便财务人员顺利进行入账及还款操作;预约报销凭单上的签字要齐全,一般报销业务必须要有经办人和项目负责人的签字,购买实物类的业务必须再加上验收人的签字,经办人、验收人、项目负责人必须由不同的三人构成;涉及固定资产购置的,需办理固定资产入库手续,提供固定资产入库单,如暂时不能办理入库手续,需按照固定资产暂不入库手续报销,待满足入库条件后,再及时办理入库报销手续。高校要提高项目负责人的支出审批权限,赋予学院、科研管理部门、主管校领导等相应的审批权限。
防范科研经费报销风险,一方面要从科研经费政策上细化财务报销规则,明确经费报销要求,完善报销手续;另一方面要从技术平台上提升经费管理手段,将科研经费的财务报销融入高校经费报销信息化中,建立财务报销一体化系统平台,改变传统的科研经费面对面报销的模式。结合当前高校财务信息化发展情况,目前财务各子系统的信息集成主要涉及财务预约报销系统、自助投递系统、物流传递系统、财务核算及查询系统、无现金支付系统、短信推送平台、会计电子档案系统等。
(3)政府采购管理
高校对科研物资的采购要做到“放”与“管”的结合,且把重点落在“放”上。科研采购由科研人员自行处理,但是事中的监督和事后的管理要跟上,发现违法违规的现象要严惩不贷。《国务院办公厅关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》(国办发〔2021〕32号)规定:“优化科研仪器设备采购。中央高校、科研院所、企业要优化和完善内部管理规定,简化科研仪器设备采购流程,对科研急需的设备和耗材采用的采购机制,可不进行招标投标程序。”《北京市科技计划项目(课题)经费管理办法》规定:“除科研急需的设备和耗材外,涉及政府采购事项的,应严格按照《中华人民共和国政府采购法》及北京市有关规定执行。承担单位使用财政资金采购北京市政府集中采购目录以内或者采购限额标准以上的货物、工程和服务项目,均应按照政府采购有关规定执行。”高校应从执行层面制定具体的执行办法,切实考虑科研物资采购的特殊性,给科研人员提供更多的选择途径。另外,高校还要对采购加强监管,特别是对采用“特事特办、随到随办”采购机制以及未进行招标的采购流程,可采取抽查的方式,一旦发现违规违法现象,便记入科研人员诚信档案,将惩罚措施落实到制度上,做到执行过程有据可依。
同时,高校要优化采购流程、规范采购管理,改变原有的碎片化信息管理,加强项目组成员、资产管理部门、财务部门以及其他管理部门之间的沟通与协调,实现各管理部门及人员之间的无缝对接,避免出现重复采购及后期购买的设备、价钱与预算出入较大的情况,实现信息的充分共享,节约成本,降低实际采购和计划采购之间的差异率。高校可定期对科研人员以及职能部门相关管理人员进行专门的工作培训,包括采购业务流程、新出台的政策法规、科研仪器设备方面的专业知识、实时的市场情况等。(https://www.daowen.com)
(4)资产管理
科研项目对实验材料及固定资产的管理要落实到制度上,高校应将科研资产全部纳入学校资产范围进行统一管理,并且针对自身在具体实施过程中的薄弱环节加强管控,制定系统化、规范化的资产管理制度,明确资产管理部门、财务部门、项目负责人以及其他相关部门的责任,从资产的采购、资产的验收入库、资产的使用、流转、资产的报废等资产流转的全过程构建权责清晰的资产管理制度。在资产购置时,高校应完善登记程序与验收入库流程,确保财务部门账务系统资产数据与资产管理部门所记录的资产信息一致。高校应加强对图书资料、电子设备以及低值易耗品的管理,由于其流动性大、价值低,通常由科研人员自己保管,因此,更要做好使用人员的登记工作。高校要加强科研资产日常管理,做到定期清查,及时调整。如果在清查盘点过程中发现毁损、丢失或者账实不符等情况,应建立追责机制,及时查明原因,并对责任人予以追究。对于使用科研经费采购的存放于校外的固定资产,由项目负责人进行监管,避免高校资产的流失。高校应在现有资产管理制度下,建立科研资源共享平台,开展校内资源共享机制,鼓励科研人员在计划采购科研资产时,首先考虑校内的共享资产,而不是盲目购买新的设备或材料。科研资源共享平台应由高校的资产管理部门牵头,科研管理部门和财务部门配合共同管理,科研人员可以根据需要申请采购科研相关的设备,对于科研资源共享平台资产库中已经存在的设备,优先考虑共享使用,实现不同项目之间的资源共享,避免设备的重复购买,提高资产的使用效率。
(5)合同管理
高校应充分重视合同管理的重要性。基于合同完成进度的科研事业收入确认,应当建立在完善的合同管理基础上。高校法务部门应当参与科研合同的订立,而不仅仅是授权给科研管理部门负责审签合同。规范合同的条款和形式,应根据《政府会计制度》要求明确收入确认的关键信息,如期限和完工进度等。财务应当以合同内容为根本出发点,分段设置收入、费用确认的关键信息,依据每个合同段完成的情况,以时点划分,自动确认收入及费用,用这种细化后的方法提高收入、费用确认的准确率。高校财务人员要对往来账款进行催收和冲销,确保收入及时入账,同时,高校要建立跟踪检查纠错机制,跟踪收入的确认是否正确,这样在保障工作效率提高的基础上,也能够满足《政府会计制度》的核算要求[34]。
科研合同应由科研部门集中统一管理,并由其加强对合同文本的审核,建立规范的合同文本,对于需要修改、变更或终止的合同,应及时协商解决。高校也可从校外聘请专业的法律事务所,协助学校法律事务办公室完成合同管理、合同项目谈判、合同文本审查等工作。在合同执行阶段,法律事务所可提供风险控制服务,防止合同签约方因违约而导致学校科研团队利益受损。财务部门在审核报销时,要加强对合同各要素的审核,按照合同约定付款,对不符合国家法律、法规及学校相关制度规定的要拒绝支付。在发生合同纠纷时,事务所可向学校提供纠纷处理意见。在发生合同补充、转让和终止业务时,事务所能指导科研人员完成上述工作。
4.加强职能部门之间的信息沟通,消除信息孤岛
高校应建立信息系统各模块之间的互联互通,提高信息共享率。高校职能部门应用的信息系统有科研管理部门的科研系统、财务部门的网上预约报销系统和会计核算系统、资产管理部门的政府采购系统和资产管理系统、人事部门的人事系统、审计部门的审计系统。一个完善的科研项目综合管理平台从项目立项、实施、中期检查、验收等各个流程实现管理部门与科研人员的无障碍交流,并保证双方能及时交换信息。因此,各系统和各模块之间要建立数据接口,缩短数据传递的时间,让“信息多跑路,科研人员少跑路”。
高校应建立科研管理平台,梳理科研到款查询、立项、报销、预算调整、结题、绩效考评、审计监督等业务流程,同时,因各部门工作繁杂细致,高校还需要清晰地划分各部门的责任和权限。另外,各部门在日常工作中要基于统一的制度,并围绕“服务好科研项目”这一宗旨统筹各项管理工作。这就需要高校建立信息共享平台,把科研项目事前的立项、经费认领、预算编制等,事中的经费使用、预算调整、中期检查,以及事后的项目结题、验收审计等各个环节的管理工作通过信息平台与各个相关职能部门进行信息共享。科研经费管理信息化的建设需要既懂财务又擅长计算机的复合型人才,因此,高校应提高现有财务人员的信息化水平,不断探索人才引进机制,充实高校财务队伍建设。
5.重视内部审计监督,做好最后一道屏障
(1)重视审计工作
虽然现阶段高校内部审计监督多数为事后监督,但是高校仍然要重视审计监督工作。内部审计工作的核心在于了解经费管理的具体执行情况,在保证科研经费安全的前提下确保科研经费高效利用,对经费使用进度进行有效监督和控制管理。内部审计监督是内部控制的最后一个环节,也是关系到科研经费使用效率和效果提高的关键环节。无论是科研人员,还是管理人员,都要给予审计监督工作应有的支持,配合审计人员的工作。审计人员要肩负起内部审计监督工作的重担,提高高校经费使用效益。
(2)建立审计目标体系
高校科研经费审计既要确保科研资金的安全,又要提高经费的使用效益。科研经费管理中存在的难题较多,因此需要构建覆盖短期目标、中期目标以及长期目标的审计目标体系,并且能够根据审计状况进行动态调整。高校科研经费的审计目标体系包括长期审计计划、短期审计计划及具体的审计计划。面对高校科研经费管理中的突出问题,高校应将改进经费管理的薄弱环节作为短期审计的目标。科研经费审计监督的短期目标是发现问题,纠正弊端。监督和揭露高校科研经费管理中的问题是改善科研经费管理的迫切需要。此外,由于科研项目的腐败案件时有发生,科研经费管理体制存在的问题日益凸显,因此,高校应以健全科研经费管理体制为中期目标。最后,高校要将推动技术创新和实行创造性工作作为审计和监督的长远目标,其最终目标是推进科研经费发挥原本的价值,通过创造性的工作,促进社会进步[35]。
(3)确定审计重点
在实际实施过程中,审计部门要结合项目特点确定审计重点,明确审计程序、内容,确定科学的监督评价管理标准。由于科研项目类别的多样性,因此,高校要依据项目自身的特点来选择相关的审计重点和标准进行审计,要建立合理、有效的审计评价标准。合理有效的审计评价标准是完成科研经费审计工作的重点,审计人员在进行审计时应根据高校科研项目和资金的特点,明确审计内容和程序,确定科学的监督和评价管理标准,按照国家和学校制定的审计计划目标设定有效的审计方案。对于典型、具有重大科研价值、对高校发展有重大影响的科研项目,高校应当做好审计结果的公示,披露的信息要全面且便于理解,在最大程度上提升高校的管理效能。高校要加强审计队伍建设,培养全面发展的高素质审计人才。在高校的科研经费内部审计工作中,审计人员应秉持公正、客观的审计原则,发表独立的审计意见。除高校科研经费内部审计工作外,内部审计监督的另一个职能是定期开展对本单位内部控制体系的评价,对内部控制体系的有效性、适用性及可持续性发表意见,及时发现内部控制设计和运行的缺陷,提出解决问题的措施,不断完善内部控制体系。