4.4.2 建立有效的协同监管体系
高校科研经费内部控制从科研经费管理的流程进行了优化规范,科研人员应按流程办事,作为承担单位的高校应发挥主体作用,各职能部门也应明确职责,参与内控,保证相关控制措施有效实施。高校应当明确划分科研经费的监管责任,不仅要明确法人责任制和项目负责人负责制的权责范围,更要明确相关职能部门的权责,确保经费的使用合理合法,共同为经费的监管贡献力量。
建立有效的内部监管体系,需要不断优化控制活动,加强事前、事中、事后监督。其中,事前应设立专门科研经费管理部门,由法务人员对科研合同进行审核,财务人员对项目预算进行审议并提供咨询,科研项目管理部门在项目申报阶段做好可行性论证。事中应加强信息公开,实行公务卡结算制度,提升支出透明度,通过科研财务信息化平台把握经费动态。纵向科研项目中期出现重大事项变更时,需执行严格审批程序。事后应做好项目验收工作,横纵向科研项目部门均应参与科技成果验收。高校要对科研项目完成情况进行综合评价,做好结题审计,及时做好科研经费财务决算,将科研经费预算执行情况纳入对项目的整体考核指标中。高校要强化自我约束与自我规范意识,开展多部门联合检查工作。科研团队要树立责任意识,积极配合高校审计监督和项目评估,认真履行“放管服”改革政策[17]。
建立有效的协同监管体系,高校可从以下几点入手。
1.切实履行高校法人责任
高校是科研项目管理的责任主体,统筹协调科研、财务、资产、人事、档案、纪检监察和审计等部门的科研管理工作。高校要强化责任意识、完善责任体系、健全科技资源配置机制和科研活动内控机制。校长作为高校法人代表,要认真履行法人代表责任,指导督促分管科研、财务工作的校领导,加强对科研活动的管理。
2.落实项目负责人负责制
项目负责人是科研经费使用的直接责任人,对经费使用的合法性、真实性和相关性承担法律责任。项目负责人要按照批复预算或合同(任务书、计划书)、有关财经法律法规和科研经费管理制度使用经费,接受上级和学校相关部门的监督检查。
3.高校法务部门的协同监管
针对竞争性科研项目,在签订科研合同时,学校法务部门应当高度参与科研合同的订立,而不仅仅是授权给科研管理部门负责审核签订。高校法务部门的参与使得合同文本更加规范,可最大限度减少科研合同后续执行及验收环节产生的纠纷。经费使用是否按照合同执行,是判断项目执行好坏的标准。
4.二级学院的协同监管与服务
高校二级学院是科研活动的基本单位,也是最熟悉项目研究内容的基层组织,对于项目经费使用过程中发生费用的必要性、合理性以及项目研究相关性,要承担起相应的监督和管理责任,发挥科研经费监管第一道防线的作用。二级学院根据学科特点和科研项目实际需要,合理配置资源,为科研项目执行提供基本条件保障;二级学院要监督预算执行,督促项目进度,确保科研任务保质保量完成。
5.财务管理部门的协同监管与服务
高校财务管理部门负责科研经费的财务管理和会计核算,包括起草修订科研经费报销实施细则等科研经费管理的相关制度;指导项目负责人编制科研经费预算;审查项目决算;监督、指导项目负责人规范使用科研经费等。财务管理部门监管的责任贯穿于整个项目的立项和执行过程。
在立项环节,财务人员通过设置预算模板对已经批复的项目预算进行分项控制,避免结题审计过程中产生预算执行与批复预算不一致的情形。例如,北京市某高校财务人员通过财务核算系统进行项目大类设置,每类项目分别建立相应的预算模板,分类、分预算项进行控制,严禁超支。如需调整预算,则要执行相应的手续。实行预算模板控制后,在预约报销时,项目负责人只能在预算额度内(无论是总额还是分项额度)使用,杜绝预算超额度使用。该高校横向科研经费实行包干制后,设置的包干制预算模板、预算制模板如图4-1、图4-2所示。(https://www.daowen.com)
图4-1 横向科研项目包干制预算模板
图4-2 横向科研项目预算制模板
科研经费报销支付环节是财务人员监管的关键环节。财务人员应严格按照国家及学校规定审核报销,对于不符合规定的,财务人员有权拒绝报销。在审核报销单据时,财会人员会针对具体经济事项进行具体分析,主要采用逐项检查的方式检查相应经济事项的真实性、合法性和相关性,主要体现在以下两方面。第一,从宏观方面检查是否符合法律法规要求。例如:预算是否超支;是否存在非科研目的的支出;是否按要求进行政府采购。第二,从微观方面检查具体报销内容的真实性和相关性。例如:报销票据是否为国家规定的合法票据;票据真伪如何;实验材料的购买是否真实;差旅费支出是否合理真实;劳务费发放对象是否真实存在。当任何一个环节存在质疑时,财会人员会根据具体情况要求经办人提供证明材料、项目负责人填写补充说明或项目负责人所在学院领导审批等方式,证明报销事项的真实性、合法性、相关性。例如,北京市某高校对劳务费和专家咨询费一律通过银行卡的形式发放,这种无现金支付方式既规范了科研经费的管理,又防范了科研经费支付风险,同时通过单位对个人的银行转账支付,有效防范了个人所得税的漏报风险。劳务税代扣代缴管理,在某种程度上限制了通过科研项目发放劳务费、专家咨询费等科研贪污受贿行为。在科研经费支付环节,高校要按照财政部、中国人民银行的有关规定,推行银行转账或公务卡支付,在支付环节加强财会监管,提升预算执行的监控水平。因此,高校应鼓励科研人员使用公务卡和对公转账支付,做到应刷尽刷,最大限度减少现金支付,确保科研经费使用的可追溯、可检查性,并以此作为防范科研经费挪用和贪污的重要监管方法。
在结题、验收环节,财务人员为配合后续经费审计工作,负责对科研经费的收入、支出及结余资金进行审核,尤其是对预算执行情况进行审核。由于前期已经设置了预算模板,因此,不会出现预算额度超支的现象,但由于审计部门和财务部门的理解上有偏差,会出现费用项的归集不一致的情况,或者出现审计认为已发生的支出不合理的情况,此时就需要调账或者退回已报销费用。针对此情况,财务人员可要求项目负责人提交经负责人所在学院、科技部门、财务部门审核通过的会计调账说明,并以此为依据进行调账,避免出现随意调账、为了结题而调账的风险。
6.科研管理部门协同监管与服务
高校科研管理部门代表学校对科研项目及经费实施归口管理,在科研经费监管中具有组织、协调、管理成果的职能。科研管理部门具有科研项目及经费的管理权、科研经费审批权、科研经费使用监督权、批复预算调整权、科研项目绩效考核权、科研经费间接费提取及比例分配权。在项目申报时,项目任务书或合同需经高校科研管理部门审核,在项目实施时,科研管理部门要监管科研经费运行是否合理有效。
高校科研管理部门既要对高校科研事业发展做好整体战略统筹和规划,又要负责科研项目和经费的日常管理和服务工作。高校科研管理部门负责科研项目和合同管理,负责各级各类纵向项目申报、立项、中期检查、结题、项目认定等服务与管理工作;负责横向项目合同签订、结题、经费分割、项目认定等服务与管理工作;负责学术论文、著作、专利等科技成果的登记和管理工作;负责科技成果奖励申报工作;负责科研基地及科技创新平台建设,组织各级科研重点实验室、工程中心、社科基地等申报工作;负责协调各基地的建设与管理;负责校内各科研机构的建设和管理。
7.资产管理部门协同监管与服务
高校资产管理部门负责使用科研经费采购形成的固定资产或者无形资产的登记、清查、处置和产权管理;负责科研设备政府采购预算的汇总;负责组织招投标工作以及使用科研经费进行协议采购和零星采购的管理工作。
高校资产管理部门在科研设备论证、采购、招标的运行中发挥着指导和管理作用。资产管理部门收到项目负责人提出的采购申请后,依据项目经费资金性质以及预算额度进行审核。对于项目负责人使用纵向科研经费采购打印机、笔记本电脑等通用设备的,资产管理部门要予以拒绝;对于符合要求的采购申请,资产管理部门予以批复,批复意见要明确项目负责人通过什么形式进行采购,是否需要政府采购,是否需要招投标等。项目负责人在收到批复意见后,依据批复意见进行采购。由资产管理部门统一管理,可以避免发生违规采购的情况。设备在办理资产入库后,由资产管理部门统一出具入库单。这些协同监管措施既提高了科研经费管理效率,也避免了设备重复购置的问题。
8.审计部门协同监管
高校审计部门负责科研经费的审计监督,以及对学校委托的科研经费使用情况进行审计。高校审计部门承载着科研经费评价反馈和监督指导的任务。高校审计管理部门在对高校科研经费审计中往往会发现问题并形成很多经验,针对科研经费审计发现的共性问题,审计部门要及时向项目负责人及相关职能部门反馈,及时修正这些管理政策和问题,避免再次出现类似情况。