7.6 案例分析
科研经费的腐败案例表明科研经费的管理仍有待改之处,根据《科技部关于四起违反科研经费管理规定典型问题的通报》(国科发财〔2014〕200号)和《科技部关于6家单位违反科研经费管理规定的通报》(国科发资〔2016〕127号)中违反科研经费管理相关规定的案例以及从新闻报道、公开资料、有关通报中收集的腐败案例,现从以下几个方面进行分析。
1.科研腐败的人员
从腐败的人员看,大部分科研腐败犯罪的主体均为负有特定职务的特殊主体,包括掌握科研项目审批权力的国家工作人员、掌握项目资金使用分配权力的科研项目负责人、直接接触科研经费管理报销的财会人员。从学术光环上看,腐败人员中不乏行业内领军人物、学科带头人等,他们在一定程度上掌握着与科研项目申报、管理与结题相关的权力,这部分人虽然具有较高学历,但由于长期从事科研和教学工作,法律意识并不强,这导致很多项目研究人员根本意识不到自己的行为已经涉嫌违法犯罪。另外,领导身份为犯罪主体提供了保护伞,学院院长、学校副校长等身份为其利用职务犯罪提供了便利。无论是项目申报者还是项目管理者,相比于一般的科研人员和管理人员,他们对项目的申报、审批都具有更大的权限。但实际上,高等院校、科研院所的领导往往具有双重身份,一是作为行政管理的领导身份,二是作为项目研究人员的身份。以往对领导干部的监督大多侧重于对其行政管理责任的监督,对其科研经费的使用、开支的监督甚至比普通的科研人员更宽松,这就给其利用领导干部的身份掩护科研腐败行为提供了可乘之机[53]。从科研经费腐败案例的涉案金额上可以看出,动辄上百万的腐败案例让人瞠目结舌,而“夫妻搭档、师生同伙”犯罪现象的频发,进一步说明了高校科研腐败案件并非单一的个人犯罪,大多属于共同犯罪。
2.科研腐败的方式
从腐败的方式上看,科研经费腐败案例主要集中在科研经费的使用过程中。腐败方式包括:违规调整外拨资金,造成利益不当输送;开具虚假发票套取科研经费,利用虚假业务或者购买虚假发票或者将个人生活开支用于报销套取科研经费;编造虚假合同套取科研经费;通过虚构人员名单等方式虚报冒领劳务费和专家咨询费等。从科研经费财务管理的角度上来讲,容易出现问题的预算项主要集中在:测试化验加工费(外协费)、劳务费和专家咨询费、材料费以及设备费等。其中,外协费历来是问题的高发地带,例如,违法、违规转拨外协费、利用虚假发票或者不真实的业务报销测试化验加工费、利用关联公司开具虚假发票报销套取科研经费。根据《科技部关于6家单位违反科研经费管理规定的通报》,劳务费和专家咨询费发放不规范且金额较大成为报销过程中违规问题的多发点。
下面以北京市属某大学为例,分析某大学2016—2020年间的国家自然科学基金项目收支,以及各预算项支出情况。某大学2016—2020年国家自然科学基金项目收入及支出情况、各预算项支出情况分别如表7-1和表7-2所示。
表7-1 某大学2016—2020年国家自然科学基金项目收入及支出情况 单位:万元
表7-1中的数据表明,随着国家对科研经费投入力度不断加大,北京市属某高校科研经费总收入增幅越来越大,同时,来源于国家拨款的纵向科研经费的比重也明显增加。因此,加强纵向科研经费的监管对避免科研腐败显得尤为重要。
由表7-2可得出以下几点结论。
(1)在直接费用中,材料费、测试化验加工费、差旅费以及劳务费所占比重较大,会议费、燃料动力费所占比重最少;专家咨询费呈明显增长趋势,设备费、其他费用支出呈明显下降趋势,差旅费除2020年数据外,还是呈现明显增长趋势,劳务费、出版信息知识产权呈震荡增长的趋势。
(2)在间接费用中,绩效支出呈明显增长趋势。
(3)从上述支出分类看,设备费已经不是大部分科研项目主要的经费支出内容,总体来说,设备费比例逐年下降,这主要是因为国家实施了大型设备共享机制。材料费、测试化验加工费、差旅/会议/国际合作与交流费、劳务费等逐步成为各类科研项目的主要支出内容。
表7-2 某大学2016—2020年国家自然科学基金各预算项支出情况 单位:万元(https://www.daowen.com)
(4)劳务费和专家咨询费支出项所占比例较高,绩效支出增长趋势明显,总体上,人力资源成本所占比例逐年增加。
(5)测试化验加工费逐年增长,2016年测试化验加工费所占总支出比例为12.45%,到2020年测试化验加工费所占总支出比例已经达到23.05%。
从财务管理的角度上看,科研经费腐败案例高发的预算项集中在测试化验加工费、劳务费和专家咨询费等增长趋势明显的内容上。
为了在一定程度上遏制劳务费和专家咨询费腐败的发生,国家出台了一系列政策和办法规定,具体如下:《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》(中办发〔2016〕50号)明确劳务费开支范围,不设比例限制;《关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》(国办发〔2021〕32号)明确规定要扩大劳务费开支范围,项目聘用人员的劳务费开支标准,参照当地科学研究和技术服务业从业人员平均工资水平,根据其在项目研究中承担的工作任务确定,其由单位缴纳的社会保险补助、住房公积金等纳入劳务费科目列支;2021年发布的《国家自然科学基金资助项目资金管理办法》《国家社会科学基金资助项目资金管理办法》《国家重点研发计划资金管理办法》等办法规定:专家咨询费不得支付给参与本项目及所属课题研究和管理的相关人员,其管理按照国家有关规定执行。
3.科研腐败的成因
从腐败的成因上来分析,人力资源成本补偿不足可能是导致科研经费腐败的重要原因。科研经费可列支项目组外的外单位专家咨询费、聘用人员工资或学生的劳务费,不得发放项目组在职人员工资或劳务费,制度的设计基于高校在职教师已从学校获得了工资和各种福利,不能重复享受工资性收入。但在科研活动中,科研人员的脑力劳动付出需要引起足够的重视,特别是要提高从事纵向科研项目人员的激励费比例。科研人员具有双重身份,既是学校教师,也是从事研究的研究人员。作为教师,他们有权利获得符合规定的工资收入,作为研究人员,他们也需要从研究项目经费中获取一定的劳动报酬。只有充分考虑了科研人员的付出,才能调动科研人员的积极性,弥补科研人员超负荷脑力劳动与科研经费人力资源成本不足的差距,从源头上阻止科研人员套取科研经费等犯罪行为的产生。
若想更好地激励科研人员潜心研究,还需要健全薪酬机制。《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》(中办发〔2016〕50号)明确规定:加大对科研人员的激励力度,取消绩效支出比例限制。项目承担单位在统筹安排间接费用时,要处理好合理分摊间接成本和对科研人员激励的关系,绩效支出安排与科研人员在项目工作中的实际贡献挂钩。《关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》(国办发〔2021〕32号)明确规定:加大科研人员激励力度,提高间接费用比例。项目承担单位可将间接费用全部用于绩效支出,并向创新绩效突出的团队和个人倾斜。扩大稳定支持科研经费提取奖励经费试点范围。将稳定支持科研经费提取奖励经费试点范围扩大到所有中央级科研院所。允许中央级科研院所从基本科研业务费、中科院战略性先导科技专项经费、有关科研院所创新工程等稳定支持科研经费中提取不超过20%作为奖励经费,由单位探索完善科研项目资金激励引导机制,激发科研人员创新活力。2021年发布的《国家自然科学基金资助项目资金管理办法》《国家社会科学基金资助项目资金管理办法》《国家重点研发计划资金管理办法》等办法规定:依托单位可将间接费用全部用于绩效支出,并向创新绩效突出的团队和个人倾斜。一系列新出台的政策和办法均坚持以人为本,强化激励机制,加大激励力度,充分考虑了科研人员的脑力劳动付出,真正调动了科研人员的积极性和创造性,激发了科研人员的创新活力。
虽然本书案例中未列举因科研成果评价机制导致的腐败行为,但是不合理的科研成果评价机制的确是诱发科研腐败的原因之一。有效的绩效评价和成果问责机制是保证科研经费合理配置、科研经费有效使用的一项重要保障机制。从国家自然科学基金网站获知,基金委网站连续多年公布学术不端行为的处理决定,学术不端行为主要集中在论文抄袭剽窃、代写代投、未经同意使用他人署名、编造实验过程、伪造研究结论、在项目申请书和进展/结题报告中提供虚假信息、代写项目申请书等。国内目前的科研成果评价体系不尽科学,对科研成果的评价主要以科研论文为主,而评价论文质量的好坏主要取决于论文的载体,即刊物的级别,如SCI、EI、核心期刊等。另外,以科研成果获得专利数、获奖数、科研经费申请额度等容易量化的指标作为科研成果的关键评价指标,对于科研项目的验收,要根据科研项目的类型进行分类评价,如应用性的研究成果,应当侧重其社会效益指标和经济效益指标的完成情况。忽视科研成果的技术转化率及科研项目类别差异,是导致国内科研成果转化率偏低的一大重要诱因,再加上缺乏有效的成果问责机制以及经费使用奖罚机制,科研机构和人员并没有合理使用经费的动机,致使学术风气浮躁,科研精力分散,最终导致科研腐败[54]。
《关于完善科技成果评价机制的指导意见》(国办发〔2021〕26号)规定:要健全完善科技成果分类评价体系;坚决破解科技成果评价中的“唯论文、唯职称、唯学历、唯奖项”问题;全面纠正科技成果评价中单纯重数量指标、轻质量贡献等不良倾向,鼓励广大科技工作者把论文写在祖国大地上;以破除“唯论文”和“SCI至上”为突破口,不把论文数量、代表作数量、影响因子作为唯一的量化考核评价指标;对具有重大学术影响、取得显著应用效果、为经济社会发展和国家安全作出突出贡献等高质量成果,提高其考核评价权重,具体由相关科技评价组织管理单位(机构)根据实际情况确定。
4.科研腐败的监管
从监管的角度分析,科研腐败的内部监管和外部监管均不到位。
高校内部的科研经费管理涉及科研管理部门、财务部门、审计部门、监察部门、分管校长、二级学院等多个职能主体,这就要求各职能主体的监管职责、权限既要清晰,又要衔接协调。然而在现实中,高校科研管理部门面临着项目和经费数量增减的压力,精力主要放在如何获取更多项目与经费上,平时只负责科研立项,对经费使用监管不太重视,动力不足,有时候甚至为调动科研人员申报项目积极性而放松对经费监管的要求。财务部门负责报销,一般只对票据面上的合规性进行审核,无法对业务的真实性进行审核,对预算执行缺乏跟踪。二级学院作为科研活动的基本单位,虽然有些高校把超出一定额度的科研经费开支审批权限赋予二级学院的负责人,但由于专业细分不同、科研内情不了解、学院教学任务重、没有精力等原因,二级学院难以发挥监管效用。监察、审计等部门的监管基本属于事后查处。高校内部没有形成对科研经费的整体化监管,参与者多,管理分散,信息不共享且传递反馈滞后,造成科研经费监管盲区,容易诱发乱象[20]。
外部监管往往以事后监督为主,监管滞后。外部监管的形式多为项目中期检查和结题审计两种形式,时间往往集中在项目研究中期或者项目结题时。科研经费报销的监管都是事后监督,这就造成项目承担单位事实上已经发生了不合规的业务报销,发现的问题也只能通过调账或者退款等方式解决。科研经费腐败案件的出现,既有内部因素,也有外部因素,既有科研人员个人因素,也有科研管理体制机制方面的因素,是多方面因素叠加的结果。高校应优化控制活动,做好事前、事中、事后监督工作,优化内外部监督机制(详见第4.3节)。高校应强化内外部监督,从机制上完善监管制度,建立科研经费全过程监管体系,预防科研经费腐败的发生。