县级基本公共服务
（一）公共服务的受益范围和供给层次
公共服务按其受益范围的大小，又可分为全国性公共服务和地方性公共服务。
1.全国性公共服务
全国性公共服务的受益范围是全国性的，可供全国各社会成员同等享受和同等消费，它的受益对象往往是全国居民，例如，公共安全、国防安全等。全国性公共服务的主要特征是：（1）公共服务的受益范围覆盖到整个国家的疆域范围；（2）公共服务的受益在整个国家疆域内分布是均匀的，全国各社会成员享受同等的公共服务；（3）全国性公共服务的提供者主要是中央政府。
2.地方公共服务
实际上，现实中的全国性公共服务是屈指可数的，绝大部分公共服务是以地方公共服务的形式存在的。地方性公共服务是指满足一定区域内广大居民需求的各种服务，其受益对象、受益范围有限，有着一定的地域性，其提供者主要是地方政府。
地方公共服务或公共产品与全国性公共服务或产品两者既有联系又有区别。两者均具有公共服务或公共产品的基本特征：非排斥性和非竞争性。相对于全国性公共服务来说，地方公共服务的特征概括起来主要有以下四个特征。
（1）受益范围的地域性。
无论是地方纯公共服务还是地方混合产品，在消费上都受地理空间限制，因此其受益对象和受益范围往往被限定在特定的区域内，而超过这一特定的范围，居民就无法获益。这是地方公共服务与全国公共服务最大、最主要的区别。
（2）具有俱乐部产品的特征。
俱乐部产品（Club Goods）是一种介于公共产品与私人产品之间的不纯粹公共产品。它有两个特征。一是可以由许多人同时消费，在一定范围内是非竞争性的，再增加一个消费者的边际成本不会增加。但随着人员的不断增加，该类产品将不断趋于容量的约束范围，而一旦超过该约束之后，该产品的消费就会变得拥挤，从而破坏非竞争性的特征，所以俱乐部必须对成员数目进行限定。俱乐部产品的另一个特征是可以轻易做到排他性，即不付费者可以排除在消费之外。比如，公路、桥梁、高尔夫球场、闭路电视等。
许多地方公共服务或公共产品就是一种典型的俱乐部产品，在该产品使用容量的约束范围内，具有一定的非竞争性。但是，由于地方公共产品地域性的特征，一旦人数过度增加，便会出现拥挤问题，是一种拥挤性公共产品，因此个人从地方公共产品消费中所获得的效用，则完全依赖于与他分享利益的其他人的数目[27]。由于地方公共产品受益对象和受益范围的地域限制，因此可以轻易做到排他性。
（3）具有溢出效应的特征。
溢出效应是指一些地方公共服务的受益并不局限在本行政辖区范围内，往往使得相邻地区的居民也获得一定的利益，受益范围大于行政界限。地方公共产品的溢出效应有时是正的（外部效益），有时则是负的（外部成本）。辖区间的溢出效应是影响地方公共产品成本和收益之间平衡关系的重要因素之一，往往需要中央和地方之间或者地方政府之间相互合作来纠正，以保证地方公共产品提供的有效。
（4）地方公共服务具有层次性。
地方公共服务或公共产品是一个大概念，同样受益范围在空间上具有一定的层次性。根据公共服务受益范围在空间上分布的不同，地方公共服务又可以划分省级、市级、县级、乡镇级乃至社区公共服务。
（二）县级基本公共服务的特征和范围
1.县级基本公共服务的特征
县级基本公共服务是指县域范围内的全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务。其主要特征有以下四个方面。
（1）县级公共服务主要属于农村公共服务范畴。
县级基本公共服务的受益者主要是县域广大民众，特别是广大农村人口。县域是以县城为中心、乡（镇）为纽带、农村为腹地的空间概念，其中县城具有城市的特征，也是我国城市体系的重要组成部分。介于城市和农村之间的乡镇，位于我国行政序列的末端[28]。为此，县级政府是面向农村的基层建制，处于国家与社会的交接面上，是连接城市和农村、国家和农民的桥梁，与“三农”关系最密切，直接服务于广大农村人口，最了解当地的基本公共服务需求，具有信息优势和管理优势，承担着向全国70%的人口提供公共产品或公共服务的职责。因此，相对于省、市政府来说，县级政府提供的公共服务除了一小部分具有城市公共服务的特征外，其余主要属于农村公共服务的范畴。(https://www.daowen.com)
（2）绝大多数县级公共服务属于准公共产品，具有较强的外溢性。
现实生活中的纯公共产品是屈指可数的，绝大多数农村公共服务或公共产品是以混合产品的形式存在，并且是以具有较强外溢效益的准公共产品形式存在。这是因为完善配套的农村基础设施是农业生产的前提条件。一方面，良好的设施，能进一步扩展农业的收益，促进国民经济的增长；另一方面，公共教育、农业科技成果推广、农业科学研究等公共服务被证明是现代农业的增长源，可见农村公共服务或公共产品在整个国民经济发展中具有基础性地位和较大范围的效益外溢性。
（3）县级政府是县级基本公共服务的主要提供者。
县级政府是直接面向广大农村地区和农民的基础行政建制，具有管理经济、政治、文化、社会、环境等公共事务的职能。按照我国目前的行政管理体制，作为县域地区独立的社会治理主体，县级政府承担着县域地区主要的公共服务职能，包括民生类基本公共服务，例如，社会保障、公共卫生、基本医疗、基础教育等；基本环境服务，包括公共交通、环境保护等；公共安全服务，包括食品安全、社会治安等。
由于绝大多数县域公共服务以准公共产品的形式存在，具有很强的外部效益，这也就决定了除了县级政府以外，中央、省、市级政府也应参与县级基本公共服务的提供。
（4）基础性和阶段性的特征。
基本公共服务提供的水平和一个国家的经济发展和国家财力有着紧密的关系，基本公共服务除了公共性的特征外，还具有基础性和阶段性的特征。现有的经济发展水平和国家财力状况，尤其是县域经济发展水平和财力状况，决定了我国县域基本公共服务的内容是满足公民的基本权利和基本需求，但随着国家经济的发展和地方财力的提升，县域基本公共服务包含的范围和提供的水平也会随之提高。
2.县级基本公共服务的范围
县级基本公共服务范围很广，由于我国农村人口众多，经济基础比较薄弱，城乡居民收入差距较大，绝大多数县域经济不发达，县级政府提供的基本公共服务应该是广大农户最需要和最迫切的基本公共服务，是广大县域民众生存和发展的基本需要，体现了公民权利与政府责任。本书作者认为当前县级基本公共服务的范围主要包括以下三个方面。
（1）有助于农业生产和农村经济发展的基础设施。主要为农民从事农业生产提供基本的条件，如农村水利设施、农业科学研究和技术推广、农村道路和电力、病虫害的防治、农业气象、农业发展战略研究、农业发展综合规划与信息系统等。
（2）有利于提高县域居民福利的民生类基本公共服务，主要解决县域内的居民上学难、看病难和养老难的问题，重点内容主要是基础教育、基本医疗、公共卫生和基本社会保障和就业、城乡饮用水的安全等。这些公共服务主要属于底线生存服务。
（3）有助于县域社会经济可持续发展的公共产品。例如，环境保护、广播电视、公共文化、农村人口计生、县域污水和垃圾无害化处理等[29]。
由于县级公共服务范围太广，本著作重点研究县域义务教育、公共卫生、社会保障、基础设施四大基本公共服务（如图2.1）。
图2.1 县级基本公共服务的范围
（三）县级基本公共服务的提供方式
在上述分类的基础上，我们仍有必要做进一步的说明，各种县级公共服务之间划分的界限并不是绝对清晰，它们之间的特征仍有很大的交叉性。此外，县级公共服务所覆盖的范围非常广泛，这就决定了县域基本公共服务提供方式的复杂性和多样性。
（1）具有非竞争性和非排斥性的纯公共产品，如县域空气和环境治理、公共安全、农业气象、公共文化等，这些是一般公共产品，受益人难以区分，人们的成本和效益难以衡量，财政的直接投资是这类产品的主要供给方式。
（2）以县域道路、电网建设、农村水利设施、电信、排水和供水等为代表的基础设施项目，其单位生产成本随着产出的增加而大幅度下降，具有规模经济的特征。同时基础设施为整个农业生产提供“共同条件”，因而也具有明显的公益性。通常这些基础设施项目投资大、周期长，主要依赖政府投资。但仅靠县级政府难以独立承受财政压力，通常的做法是中央财政和地方财政共同出资、发行地方债来筹资，同时，也可以通过引入市场机制来提供，如PPP的融资方式。
（3）以义务教育、医疗卫生、社会保障为代表的县域公共服务，其效益明显外溢到邻近的管辖权区域，甚至辐射到全国范围，因此其公共服务的成本应通过大量的省或中央政府之间的转移支付来加以解决。
（4）县域小规模社区公共产品的市场提供方式。对于一些层次较低、规模较小的县域社区公共产品，例如，社区的道路、社区文化娱乐设施、社区桥梁、社区环境治理等，可以采取市场提供的方式。因为这类公共产品在一定范围内具有非竞争性，但却很容易做到排他性，是一种最典型的俱乐部产品。并且这些小规模的公共产品基本都是一种必需品，其供给容易和居民的需求相一致，它们存在于一定的地域位置，受益面相对固定，公共产品规模的决定符合成本—收益原则。所以，小规模社区公共产品可以采取市场提供的方式，向固定的受益者收取一定的费用，以弥补其提供的成本。但是对于这些受益范围明确且规模较小的县域社区公共服务，如何提供、如何收费，则必须要尊重社区居民的真实需求，可以采用“一事一议”的方式，充分发挥当地社区居民在公共服务供给决策中的作用。