公共服务、基本公共服务和基本公共服务均等化
（一）公共服务的概念
国外学者从不同视角和不同学科对公共服务的概念和内涵加以诠释。据李军鹏的考证，最早的“公共服务”概念是由法国公法学派代表莱昂·狄骥于1912年提出的。狄骥认为，任何因与社会团结的实现和促进不可分割而必须由政府来加以规范和控制的活动，就是一项公共服务，只要它具有除非通过政府干预，否则便不能得到保障的特征。狄骥对于“公共服务”的内涵界定偏重于法治的核心作用，其不仅指出政府是传统公共服务提供的唯一合法体，而且将政府控制与公共服务的内涵直接等同起来[1]。随着社会经济的发展，在民主政治的背景下，政府并不是公共服务提供的唯一合法体，因此这一概念的界定有些落伍，但狄骥的研究让我们初步了解了公共服务的渊源。美国学者罗纳德·J.奥克森（Ronald J.Oakerson）认为，（公共服务）供应是指一系列集体选择行为的总称，它就如下事项作出决定：需要提供什么样的产品和服务，产品和服务的数量和质量标准，需要筹措的收入数和如何筹措，如何约束和规范公共产品和服务消费中的个人行为，以及如何安排产品和服务的生产[2]。
此后，国外学者对公共服务的研究，最为深入和完整的当属公共经济学理论中的公共产品理论。萨缪尔森在1954年发表的《公共支出纯理论》中提出，所谓的公共产品是指在消费过程中具有非竞争性和非排他性的产品或服务。其后，又有了混合产品、俱乐部产品[3][4][5]等理论的讨论。从国外的研究结果来看，绝大多数研究认为公共产品和公共服务没有本质区别。
国内学者在公共服务概念的研究上没有形成统一的认识，主要有以下六种观点。
（1）认为“公共产品”与“公共服务”概念等价，认为那些具有非竞争性和非排斥性的产品和服务即为公共服务[6][7][8]。
（2）认为“公共产品”与“公共服务”概念不等同。①从有形和无形角度来定义。服务是无形的，产品是有形的。因此，政府为民众提供的那些无形的消费服务就是公共服务，而有形的被称为公共产品[9]。②公共服务比公共产品范畴更宽泛的，即通过公共服务可以提供公共产品，也可以提供混合产品或私人产品，但公共产品则只能是公共产品，而不能既是公共产品，也是混合产品或私人产品。公共服务与公共产品并不是两个可以等同的概念[10]。
（3）从广义公共产品角度来定义，陈昌盛和蔡跃洲认为，公共服务不仅包括了通常所说的公共产品，而且也包括市场供应不足的产品和服务，广义的公共服务甚至包括了制度安排、法律、产权保护、宏观经济政策等[11]。
（4）从政府的活动来理解。此观点认为在市场经济下，政府要为市场服务，政府所干的所有事情都是公共服务[12]。从这个研究视角来看，所有政府的活动和行为均属于公共服务，这种解释过于宽泛。
（5）从政府的四大职能来解释。从一般意义上来说，政府的职能有经济调控、市场监管、社会管理和公共服务，且除经济调控、市场监管和社会管理之外的工作就是公共服务。至于什么是公共服务，并没有明晰界定。
（6）解决公共问题的手段就是公共服务。公共服务是用以解决公共问题，维护社会经济秩序的主要手段；对社会经济活动的管理与控制，可视为政府提供的一种公共服务；在民间，自发形成的行业公会或行业联盟等民间组织，以协调行业内的生产流通及共同问题，这也可视为一种公共服务[13]。这个定义认为，公共服务是用以解决公共问题，维护社会经济秩序的主要手段，但是解决公共问题的手段有很多，有政策手段，还有市场手段。市场手段是否是公共服务？此外，公共服务的提供不仅包括政府组织也包括民间组织，范围过于宽泛，并未说明公共服务的实质内涵。
国内学者对公共服务概念的纠结，主要是对公共服务的形式、性质、内容和范围产生了一定的分歧。本书比较赞同公共经济学对公共产品或公共服务的经典定义，在消费过程中具有非竞争性和非排他性，是公共产品或公共服务区别于其他产品的本质特征，“公共产品”与“公共服务”概念等价。本书将公共产品和公共服务视为同一个概念，可以相互替代使用。
（二）基本公共服务
对于什么是基本公共服务，国内学者的研究有以下三个方面。
（1）从基本公共服务的范畴和内涵来界定。常修泽认为，范围要适中、标准要适度。现阶段基本公共服务应包括四方面内容，即基本民生性服务、公共事业性服务、公益基础性服务、公共安全性服务[14]。
（2）从消费需求来理解。刘尚希等从消费需求层次和消费需求的同质性来界定基本公共服务，认为人们低层次的基本消费需求和无差异的消费需求属于基本公共服务[15]。项继权和袁方成根据人们需求的公益性程度及其需求满足中对政府的依赖程度的不同来理解基本公共服务，认为基本公共服务是政府必须承担的公共产品或公共服务[16]。
（3）从公民的基本权利来界定。基本公共服务是政府从公民最基本的生存权、基本发展权和基本健康权出发，利用公共资源和权力为民众提供的无形和有形服务的总称[17]。
结合众多学者的观点，本书认为，公共服务是人们的共同需求，是人类生存和发展的基本条件。向社会公众提供公共服务，满足公共需要，实现公共利益是政府的基本职责[18]。但是，由于公共产品或公共服务的内容非常广泛、受益范围存在着一定的差异，再加上人们的需求具有多样性和无限性，政府的能力总是有限的。因此，有一些公共服务并不一定需要政府来提供，公共服务提供的范围和水平有个优先次序的安排。那么，如何确定基本公共服务？其范围有多大？本书认为要从以下五个方面来综合考虑。
1.公共服务受益范围的大小
如果该项公共服务具有很强的外部效益，受益范围很大，涉及绝大多数人的共同利益，那么，政府应承担此项公共服务的责任。
2.公民的基本权利和基本需求
联合国《世界人权宣言》主张个人有权享受“为维持他本人和家属的健康和福利所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务”。世界上许多国家将政府承担的卫生保健、基本教育等基本公共服务提供的责任诉诸于人权。因此，满足公民最基本需求的生存权、基本发展权和基本健康权的公共服务，构成了基本公共服务的主要内容。(https://www.daowen.com)
3.受经济发展水平和预算的限制
基本公共服务的范围、内容和水平受到一个国家或地区经济发展水平和预算的限制，应该和国家或地区的经济发展水平相适应。因此，现有的经济发展水平决定了我国基本公共服务的内容是满足公民的基本权利和基本需求。当然，基本公共服务的内容不是绝对的，它会因时间、地点的变化而变化（刘尚希，2007）。随着经济的发展、政府保障能力和人民生活水平的提高，一个国家基本公共服务的范围会逐步扩展，提供的水平和标准也会逐步提高。
4.需得到广大民众的同意
基本公共服务提供的过程应该是“自下而上”和“自上而下”相结合的民主过程，政府提供什么样的公共服务、如何提供，必须要充分考虑广大民众对公共服务的需求状况，需得到老百姓的同意，这样才能保证公共服务的供给与需求的大体一致，达到公共服务的最优供应。
5.政府不是基本公共服务唯一的提供者
提供公共服务是政府基本职责，但是公共提供并不一定就要公共生产，政府不是公共服务唯一的提供者，公共产品理论和国际经验表明，市场和非营利组织等在提供公共服务方面也扮演着主要的角色，政府可以通过制度对其行为加以制衡和约束[19]。
因此，综上所述，本书认为，基本公共服务就是一个国家在一定的社会共识基础上，根据一国的经济发展和财力的总体水平，从公民最基本和发展的权利——生存权、发展权和健康权出发，利用公共权力和资源向广大社会公众提供的各种产品和服务的总称。提供基本公共服务是政府的基本职责。
无论是从世界各国还是我国的实践，基本社会保障、义务教育、基本医疗、公共卫生、公共安全等都被视为最基本的公共服务，也是广大城乡居民最关心、最迫切得到的公共服务。
（三）基本公共服务均等化
对于什么是基本公共服务均等化，国内学者主要从以下三个方面进行了分析。
（1）基本公共服务结果均等。强调全体公民享有基本公共服务的结果应该大体相等，每一个公民都大致均等地享受国家在一定时期内所提供的基本公共服务，强调人们的处境、条件或结果相等[20][21]。并且，基本公共服务结果均等要接受某些社会成员的自由选择权[22]。
（2）基本公共服务机会均等。全体公民享有基本公共服务的机会应该均等，关注赋予公民同等的条件、权利和机会[23]。
（3）从基本公共服务均等的范畴来理解。基本公共服务均等的范畴不仅包括城乡之间的均等、不同区域之间的均等，也包括不同群体及个体之间的均等[24]。基本公共服务供给水平大体相等、基本公共服务供给范围的平等，以及在数量、水平大体相等基础上的质量同等[25]。
综合众多学者的观点，本书认为，基本公共服务均等化就是政府为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共产品或公共服务。公平和正义是考核基本公共服务的均等化的重要准则，包含以下内容：一是全体公民享有公共服务的机会和权利应该均等；二是全体公民享受的公共服务结果应大体相等，但绝非“平均主义”；三是在提供大体均等的公共服务的过程中，尊重社会成员的自由选择权[26]。
（四）官方对相关概念的界定
官方对于基本公共服务以及均等化的概念形成经历了一个过程。十六届六中全会通过《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》阐述了我国公共服务的主要内容包括教育、卫生、文化、就业和再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等方面。党的十七大报告把基本公共服务均等化和建设主体功能区作为财政体制改革和建设的目标，为基本公共服务均等化勾画了实现路径。2012年7月，国务院颁布的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》（以下简称“十二五”规划）对基本公共服务概念、范围以及基本公共服务均等化概念进行了界定。
基本公共服务，指建立在一定社会共识基础上，由政府主导提供的，与经济社会发展水平和阶段相适应，旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务。享有基本公共服务属于公民的权利，提供基本公共服务是政府的职责。
基本公共服务均等化，指全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务，其核心是机会均等，而不是简单的平均化和无差异化。
基本公共服务范围，一般包括保障基本民生需求的教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等领域的公共服务，广义上还包括与人民生活环境紧密关联的交通、通信、公用设施、环境保护等领域的公共服务，以及保障安全需要的公共安全、消费安全和国防安全等领域的公共服务。“十二五”规划为突出体现“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的要求，将基本公共服务的范围确定为公共教育、劳动就业服务、社会保障、基本社会服务、医疗卫生、人口计生、住房保障、公共文化等领域的基本公共服务。《国家基本公共服务体系“十三五”规划》提出，到2020年，基本公共服务体系更加完善，体制机制更加健全，在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居等方面持续取得新进展，总体实现基本公共服务均等化。
从以上内容可以看出，官方也是综合了理论界和学术界的众家之长，对基本公共服务的相关概念进行了界定。本书对以上两个概念的界定和官方的界定也是相一致的。