生态文明建设中的政府失灵
市场机制配置生态环境资源的失灵，为政府干预生态环境治理提供了绝佳理由。著名经济学家董辅礽指出，在市场经济中，环境污染是市场失败的一种表现，要在市场经济的环境中解决环境问题，单靠市场自身的力量，单靠经济手段是无法办到的，必须有政府的介入和干预。[6]
按照社会契约论的观点，公民为了保障和维护公共利益，通过让渡部分权利建立了国家，而政府则是实现这一目标的具体实施机构。例如在洛克的理解中，在国家产生之前的自然状态下，每个人都受“利己心”的支配，会导致人与人之间的为“利”而争，相互残害。为了避免这种相互伤害无限扩大进而导致整个人类社会的毁灭，人们需要签订和平共处、平等合作的协议，国家便是在这种协议签订的基础上产生的。马克思主义则认为，国家是阶级矛盾不可调和的产物，是人类社会发展到特定历史阶段的必然。通过这些思想我们可以总结和了解，国家的产生是基于这样一种情形：矛盾和冲突由于利益问题在社会发展过程中无法避免，为了避免这种矛盾和冲突无限扩大进而导致整个社会失控，必须要借助一种凌驾于社会之上的力量，将此矛盾和冲突限制在可控的范围内，以实现社会的稳定和有序，而这种力量的形成就是国家产生的过程。因此，当地球生态环境日益恶化进而影响整个人类社会生存时，政府作为国家力量的代表应该承担起治理环境污染，维护生态平衡的责任，这也是其生态环境保护职能中的核心内容，更是推进生态文明建设的必然要求。
生态环境具有典型的公共产品属性，保护生态环境，维护生态平衡是政府义不容辞的责任和义务。市场主体自私性与生态环境公共性的矛盾是造成生态环境问题的根源，单纯依靠市场主体的自律不足以有效遏制生态环境恶化的形势，容易导致生态环境陷入“公用地悲剧”。政府作为行使公权力的主体，可以通过制定法律、规章和制度对市场主体进行激励性规制，推动企业生产成本与环境成本的内部化和最小化，彻底解决企业内部经济效益和外部社会效用脱离甚至对立的问题。这也就意味着“政府作为社会公共权力的拥有者和公共利益的代表，在调配和运用社会资源方面拥有其他主体所无法比拟的优势，其行为对环境资源的影响要远远大于其他社会主体的行为的影响”[7]。
然而，政府本身并不完美，政府干预与市场机制一样，也不是万能的，一样有缺陷与不足，也会出现政府失灵现象。1965年罗兰·麦肯恩（Roland McKean）最早提出政府失灵的概念，20世纪70年代随着公共选择理论的流行而被广泛关注。政府失灵，又称政府失效，是指政府的行为或活动没有效率。在布坎南看来，政府作为公共利益的代表人，其作用是弥补市场经济的不足。然而政府并不是万能的，其对社会生活的干预可能会事与愿违，当政府政策或集体行动所采取的手段不能改善经济效率或道德上不可接受的收入分配时，政府失灵便产生了。[8]这也就意味着政府不能遵照社会的理性预期有效地发挥自身的作用，并进一步导致现实与社会发展目标和预想发生背离。(https://www.daowen.com)
政府对生态文明建设的失灵表现为：首先，环境公共利益的模糊性导致政府干预失灵。公共利益是个人对公共物品需求的合集，是空间范围内成员为了实现生存和发展所需要的资源与条件，是特定区域不确定的多数人利益。对于公共利益的界限，学术界通常有两种标准，即地域标准和人数标准。但是，无论选择哪种标准，在生态文明建设中的利益边界都是颇为模糊的。从人数标准看，受益主体虽具有普遍性，但凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物。[9]决策本身是政治主体利益博弈的过程，涵盖“所有人”是不现实的。“绝大多数”是个相对概念，可能是1/2，当然也可能更多，很难有明确的数量。从对象上看，理论上人们总能顺利勾勒出环境公共利益群体的形象，此时是明确而清晰的；一旦接触到现实，就变得难以捉摸。同一流域的两个区域A区域用来灌溉农田，B区域用来发展养殖业，谁更代表环境公共利益？使用环保技术但排污量较大的盈利企业和拒绝使用环保技术、排污量小的亏损企业，谁更符合治理污染的利益目标导向？生态环境治理时，不遵守规则的多数与遵守规则的少数，谁会成为环境公共利益目标的选择？在生态环境治理决策中这种对象的不确定性无疑会加剧边界的模糊性。环境公共利益是模糊的，但作为环境公共利益代表的某集团、某组织的利益却是明确的，一旦公众将政府提供的环境公共利益归结成为某一群体或集团服务，政府的公信力将受到极大的挑战。他们不愿意再信任政府，否定政府的领导地位，拒绝与政府合作；或者“上有政策，下有对策”，在防范可能对自身造成伤害之余故意阳奉阴违；或者对政府故意错误诱导，引导政府根据失真的信息做出不符合客观实际的决策，导致政府对生态文明建设的干预难以实现。
其次，政府的自身缺陷导致政府干预失灵。凯恩斯的观点中蕴含着政府是“道德人”的假设，即政府永远是大公无私的现代民主国家，一切权利属于人民，政府只是全体社会成员的代理人，他们之间是一种委托代理关系，所以政府作为“政治人”，必然追求公共利益的最大化。布坎南却一针见血地指出了政府作为“经济人”的自利性，认为政府极有可能会放弃最佳的决策而选择中庸的决策，因为这会争取到更多中间力量的支持，他们会尽可能用含混不清的表述来解释决策，因为没有明确的赞成或反对的态度就不会得罪有明确态度的群体，他们只试图取悦大众，却无视决策是否能够实现最初的目标。为了得到公众的认可或者获得更高的威望，政府会更关注眼前的跳跃式发展，即如何用最短的时间让大家看到改变，因为改变等同于政绩，也等同于升迁的机会，而扎实稳健的工作，由于在每个节点都没有代表性的功勋，反倒会被人遗忘。然而生态环境具有长期性、复杂性和艰巨性特点，治理并不是一蹴而就的，它需要付出长期艰辛的努力，急功近利的行为无异于揠苗助长，虽然短期内达到了效果，但从长远角度来说并不是好事。与此同时，政府部门还会努力追求自己部门利益的最大化，通过影响决策或者制定决策，使自己成为某一领域的行政主管部门，从而获取更大的权力与更多的行政资源，这对部门有利，却导致政出多门、各自为政的局面，加大了沟通和协调的成本；他们有不断扩大机构规模的冲动，以期提高行政级别，争取本部门预算的最大化。然而面对各部门共同管理的棘手问题时，往往又不愿意去做。生态环境问题往往需要多部门配合，政府部门的趋利避害，结果会导致生态资源配置效率低下，“共治”目标难以实现。
最后，寻租行为导致政府干预失灵。寻租，即是对租金的追求，在政治领域是指少数特权者利用自己掌握的行政权力，谋求私利的行为。布坎南和克鲁格把“租金”定义为一切由于行政权力干预市场经济活动造成不平等竞争环境而产生的收入，麦克切斯则提出了“政治创租”和“抽租”的概念。在生态文明建设中，政府可以凭借手中掌握的行政权力，采取对某行为主体有利的做法。例如，给某企业高额的环保补贴，或者将某处资源丰富的区域划给某企业，诱导受益的行为主体向他们行贿，使个人或小团体获利。这种做法可能会有较多的财政支出，或者引发其他行为主体的不满，存在一定的政治风险，有些政府官员可能会采取更稳妥的方法。他们可能会故意放出风声制定让行为主体利益受损的决策，例如，将某行业的排污收费标准提高到离谱或者以环保检查为名关停某企业，并以此相威胁，迫使企业用部分利益交换他们撤回决定，而企业贡献的利益却落入私人或小团体的腰包，这些都是寻租行为的体现。当然，也有企业主动将部分利益划转给政府官员，换取政府在决策中给这些企业更多的税收和补贴。如果这些企业恰好是污染型企业，享受其他企业的“输血”无异于助长排污行为。即便不是污染型企业，在整个社会资源的重新分配中，可能会挤占本已有限的公共收入，将本来可以用于生态文明建设的资金白白消耗于“租金”交易的活动上。其他企业也可能会跟风寻租或积极避租，不仅耗尽了人们的才智，也可能将成本转嫁给消费者，导致更大的混乱。获得了“租金”的政府官员会努力实现行政权力的争夺，其他官员也纷纷效仿，不仅助长了不良的官场习气，也会引发新一轮浪费性寻租的竞争。由于生态资源作为公共产品的模糊性和利益的现实性，会使更多寻租行为披上合理的外衣，政府官员也会无视生态环境治理中的正常秩序和公众合理的生态资源诉求，唯“租金”马首是瞻，会导致对生态资源的更大破坏，生态资源管理的秩序也会荡然无存。
