生态文明建设中的志愿失灵
在政府与市场“双失灵”的背景下，作为个体的公民必然将一部分让渡给政府的环境治理权力重新收回，以防止行政公权力对公民私权利的侵害与践踏。但是作为个体的公民不可能分散行使这些收回的环境治理权力，只能将其委托给那些能够代表他们利益的非政府组织去行使。非政府组织被视为弥补市场失灵和政府失灵而出现的第三类组织，也是现代社会倍为推崇的治理手段和方式。
在传统的封建社会，政企不分的传统专制体制通过强制来实现私益，这是民主化程度较高的现代社会所不允许的。消灭它可以采取的方式有：要求强制手段只能追求公益，变为“政府”；要求私益必须由志愿手段实现，转化为“市场”。“政府”和“市场”互相弥补对方的失灵，形成稳定的局面。然而当“政府失灵”和“市场失灵”同时发生时，就需要新的组织形式出现，通过“既不是自由市场，又不是福利国家”的第三条道路恢复社会生活的秩序，这种新的组织形式就是非政府组织。非政府组织是介于政府、企业、公众之间的、以实现公共利益为目的，没有行政权力，不以营利为目的，具有一定治理结构、独立自主运转的社会自治组织。社会自治是非政府组织的基本特征，社会自治的有效形成需要独立的公民个体以及公民个体间为实现共同目标而采取的合作行动。个体既追求个人利益的实现又追求公共利益的实现，是利他主义与利己主义的有机结合，而非政府组织则是融合这两个方面价值取向的实际载体。生态文明建设与每一个人的切身利益息息相关，伴随着生态环境的日趋恶化，生态环境问题已经成为非政府组织关注的焦点问题。环境非政府组织作为专注于生态环境保护事业的非政府组织，为公民共同参与生态文明建设提供了一种整体行动的平台和载体。同时，环境非政府组织也有助于公民之间相互交流、相互沟通、相互启发、相互补充，培养公民宽容、理解、尊重、协商、合作的理性品格，提高公民协同参与生态文明建设的能力。
由此可见，作为第三种力量的非政府组织的介入，为生态文明建设注入了新鲜血液，有效地弥补了政府和市场的缺陷。但是，非政府组织也并不是一个完美无缺的、不存在任何问题的社会治理工具，其自身同样存在着很多不足，也会出现志愿失灵现象。志愿失灵这个概念最早由美国学者莱斯特·M.萨拉蒙（Lester M.Salamon）提出，是指个人或者集体自愿的非政府组织在其志愿活动运作过程中出现种种问题使得志愿活动无法正常进行的现象。萨拉蒙指出，志愿失灵的情况突出体现为四个方面，即慈善不足、特殊主义、家长式作风和业余性。
总之，正如市场和政府一样，志愿机制同样不是完美的神话，在推进生态环境保护事业和环境公益发展方面，也存在志愿失灵的问题。首先，公益性不足。“志愿”和“公益”是非政府组织的两个主要特征：在资金来源上，志愿性要求非政府组织不能像政府一样，通过征税等强制方式来确保资金来源，它最常采用的方式是接受社会捐赠。受我国传统文化的影响，即使《个人所得税法》有公益捐赠的鼓励条文，但个人捐赠的积极性并不高，尤其是“郭美美事件”之后，“诈骗门”频出，公众对公益性组织的信任度降低。而非政府组织缺少企业的竞争意识，主动募捐能力较弱，手段单一，使得志愿募款停滞不前。即使弱势群体的保护这种人心底最柔软的部分，募款能力也尚且一般，更不用说看不到现实收益，关注人类长远发展的生态环境保护，大家更是缺乏兴趣。结合《2019年度中国慈善捐助报告》可知，教育类、扶贫类、医疗类慈善项目的关注度较高，生态环境保护类慈善项目的关注度则较低。服务性收费是非政府组织的另一选择，然而在公众的心中，非政府组织提供的公共服务应该是免费的，他们对收费的行为很难理解，无论收费高低都会引起公众不满，甚至抵制。更重要的是，服务收费会弱化非政府组织的本职作用。当非政府组织的服务是免费的，即使公众未必很感兴趣，仍然愿意去凑热闹，日积月累，公众与非政府组织关系逐渐融洽，非政府组织的服务也会从“无效服务”变成“有效服务”。一旦收费，公众拒绝参与，非政府组织的工作将更难开展，这是非政府组织不大愿意采取的方式。因此，无论是历史还是现代，政府补贴一直是我国非政府组织的主要收入来源，在其预算开支中占主要地位，且处于上升趋势。政府作为“经济人”假设，有自身的价值偏好，在资源分配时如何取舍，利益的天平向谁倾斜，完全取决于自身的喜好及各方因素的影响，具有很大的不确定性。“绿水青山就是金山银山”使得政策资源向环境倾斜成为可能，但是环境非政府组织众多，谁会得到政府的青睐，往往有很多偶发因素，也会受与政府亲疏远近关系的影响。有些非政府组织虽然会主动争取，但决定权不掌握在自己手中，因此，非政府组织在资金的获取中就显得较为被动。同时，由于新公共管理运动和政府重塑运动，政府自身掌握的可供分配的资源也在逐渐减少。非政府组织面临着“既要马儿跑，又要马儿不吃草”的尴尬处境，连组织的正常运营都难以保证，更遑论自身作用的发挥。当非政府组织无法得到足够资金维持运作时，为了挽救组织的生存，避免组织走上衰败的趋势，部分非政府组织可能会改变初衷，置公益于不顾。这使他们可能会选择与企业合作，从而沦为企业的附庸。
其次，制度化意识缺失。无论政府，还是企业，都会有完整有效的制度保障组织正常运行，防止“人治”的出现。但在非政府组织中，他们把更多精力放在公益上，很少会思考组织的制度安排，虽受各种原因会有约束制度，但象征意义大于操作价值。制度化意识的缺失导致非政府组织家长主义现象严重，少数一个或几个掌握实际资源的人，拥有资源分配的绝对权力，他们可以独断专行，不听取组织内其他成员的意见。虽然反映某种来自民间的呼声，但由于对象的不确定性，公众并不认为有监督非政府组织的义务，缺少外界压力助长了非政府组织“人治”的色彩。从外部来看，由于对象的不确定性，非政府组织可以较自主地选择受众，不喜欢的公众，可以采取回避的措施，这对灵活性颇高的非政府组织来说是轻而易举的，所以对普通公众的依赖度比较小。但对资源提供者的依赖度却很高，资源提供者可以是政府，因为政府能够给予非政府组织全方位的帮助，也可以是其他个人或组织，给予非政府组织资金、技术、宣传上的援助。组织内与资源提供者保持密切关系的人，决定着组织的生存和发展，自然就拥有了绝对的话语权。从内部来看，“准政府组织”中多是由政府官员及其他社会人士担任，我国很多环境非政府组织就与政府有着千丝万缕的联系。在这种情形下，虽能够为其运行提供便利条件，在初期为其保驾护航，但从长期看来，难免带上官僚体制的痕迹，以行政命令取代内部决策，让非政府组织沦为政府组织。偏草根的非政府组织在成长过程中，其创建者或者主要领导者依靠的是“个人魅力”，而非“法理权威”，他们是组织的灵魂与顶梁柱。这种建立在“人治”基础上的组织会因一人而兴，但也可能会因同样的一个人而出现困境。对个人的过分依赖导致个人意志过强，即使是出于公益的目的，也可能会因为对生态环境的不了解、专业知识度不够、缺少应有的经验等原因，导致决策偏离正常轨道，无法发挥公益的职能。一旦领导者有了私心，决策者会利用手中握有的权力为少数人或少数团体谋利益，出于私益挥霍公共资源，或侵占公共资源为己所用，导致“穷庙富方丈”。(https://www.daowen.com)
最后，专业性不足。一是非政府组织人员的专业化不足。我国传统的认知认为公益事业只要有热心即可，组成人员爱心有余，但专业度欠缺。他们用极大的热情努力工作，及时关注公众利益的变化，基于组织诉求实现公共利益最大化，但因专业知识与能力的匮乏，未必能够真正地把握利益走向与价值规律，这不可避免地影响组织效率和服务产品质量。部分参与者虽是专业人士，但动机不纯，他们参与公益的目的过于功利，是为了获得社会荣誉或是他人认可。他们追求的是昙花一现的辉煌，对工作没有热情，没有长期坚持的勇气，沉迷于自我感动或者处处炫耀。一旦功成名就立刻离开，导致人员流动过快，难以形成专业稳定的队伍。有些人将志愿精神曲解为完全无偿的工作，认为寻求合理回报是罪大恶极，他们希望每个人都能够牺牲自我利益，从事义务工作，无法提供有吸引力的工资待遇，对内部人员没有激励，专业人士不愿意加入，这使其面临专业人员匮乏的窘境。二是非政府组织志愿活动较为混乱。这主要是指草根性的非政府组织，他们以利益为纽带，松散地组织起来以实现目标，却无暇思考组织架构与规章制度的问题。整个组织是松散而无序的，关注的是急促式、运动型而短效机制强的活动，没有统筹的规划，他们不确定每次活动的目的与作用、这次活动与下次活动之间的逻辑关系、本组织与其他组织的配合等。这会导致资源使用混乱，浪费现象严重，活动对象配合度低，组织工作人员的满腔热情不仅没有起到预期效果，甚至可能会南辕北辙。三是非政府组织监督的非专业化。2016年民政部拟将现行的《社会团体登记管理条例》《基金会管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》合并为《社会组织登记管理条例（草案征求意见稿）》，第十条第一款规定的四类可直接登记的非政府组织并不包括环境非政府组织。2017年环保部与民政部出台的《关于加强对环保社会组织引导发展和规范管理的指导意见》指出，民政部门审查环境非政府组织直接登记申请时，根据需要征求环保部门、其他有关部门的意见或组织专家进行评估，环保部门、其他有关部门要对环境非政府组织成立的必要性、负责人的任职等认真研究并提出意见。环境非政府组织仍未脱离“双重管理”体制，若无法得到业务主管部门同意，就无法以环境非政府组织的身份注册。尽管非政府组织的注册难上加难，但一个社会组织一旦登记，政府便任由其“自生自灭”了。这就是说，只要环境非政府组织能够经过业务主管部门审批、民政部门登记则万事大吉。环境非政府组织在实际运营中，民政部门关心环境非政府组织存废却不关心环境非政府组织运营；业务主管部门关心环境非政府组织运营却决定不了生存，登记管理机关和业务主管部门的职责在某组织成为环境非政府组织前是清晰的，但在成为环境非政府组织后，也就失去了政府的监督。这使政府的监督虽经过双重检验但仍流于形式，既无法确保环境非政府组织的质量，又使更多环境非政府组织被打上了“杂牌军”的标签。由于非政府组织对象的不确定性，社会各界对环境非政府组织的监督也很难实现。
市场失灵、政府失灵、志愿失灵的相继发生，对生态文明建设提出了巨大挑战，我们无法寄希望于某一单一组织（部门）单独解决生态文明建设问题，协同治理模式应运而生，通过政府、市场和社会共同发挥作用来解决生态文明建设的困境，实现多元主体协同治理。由此可见，多元主体协同治理绝非偶然产生的，是生态文明建设理论演变的必然趋势（如图4.1），有着一条清晰的历史发展脉络：“市场失灵—政府弥补”“政府失灵—非政府组织弥补”“志愿失灵—多元协同弥补”。
图4.1 生态文明建设的理论变迁：市场失灵、政府失灵和志愿失灵
