中央与地方政府之间的协同治理困境

就行政隶属关系而言，地方应该绝对无条件地服从中央，但在具体政策制定与执行过程中却存在偏差。中央在制定生态文明政策时，已经在尽最大努力做好顶层设计，但却存在着中央生态美好设想与地方环境低效治理之间的偏差。其主要表现为中央制定的一些生态文明政策和一些生态文明制度并没有在地方得到充分体现或实质意义上的贯彻落实，有些地方在落实的过程中还大打折扣，甚至存在个别地方没有落实的情况。

中央制定生态文明政策时，会深度思考以下几点：政策的国际影响力，一国政策的制定主要依据的是本国自身需要，但也会充分考虑国际因素以及实施后的全球影响力；政策的整体性，中央会在总结以往国家整体建设经验、吸收某些地方成功经验的基础上展开政策的设定，考虑国家整体性利益和最广大人民群众利益；政策的长远性，中央制定的政策是对未来几年、十几年甚至几十年的设想，可能这些设想会暂时地损失一些眼前利益，但从长远来看，利益是长久的。

地方政府在落实中央制定的生态文明政策时，往往思考的是以下几点：政策对本地的影响力，如果执行该政策能在较短时间内给本地带来利益，地方政府会积极推行，但如果贯彻该政策可能有损本地利益，延缓执行可能性较大；政策的地方性，地方政府在学习中央政策后，有些地方领导干部主观上认为不符合当地实际，就会找借口推脱执行；政策的当前性，地方领导往往考虑更多的是自己在位期间的政绩，因为这是他进行政治升迁的最大资本，如果执行政策可能影响自己任职期间的利益，也会推诿。(https://www.daowen.com)

综上所述，在生态文明建设中，中央政府是总体决策者，而地方政府是具体执行者和责任承担者。这种生态文明建设中的权责不一致，导致中央政府和地方政府的利益矛盾十分突出。公共利益最大化是中央和地方政府的共同价值追求，但是中央政府作为国家整体利益的代表，从大局出发考虑全体人民共同福利的提高，而地方政府作为一定区域范围内的经济社会管理者，在履行行政职能的过程中，除了要与中央的政策法令保持一致之外，还要谋取一定意义上局部利益。当前，中央政府对地方政府的政绩考评虽然不再唯GDP论，但经济指标仍然是重中之重，这使得地方政府难以遏制对区域经济增长的渴望和冲动，体现在生态文明建设实践中就会表现为地方政府对中央政府的阳奉阴违。而在争取国家对于生态文明建设的生态补偿财政支持时，则会经常夸大生态环境的破坏形势，想尽办法从中央政府获得更多的财政转移支付。这种系统内部，中央政府与地方政府的利益纠葛，导致生态文明建设中经常出现政令不畅的“堰塞湖”现象。

由此可见，生态文明建设中地方政府与中央政府之间出现协同治理困境，根源在于政治站位不同，存在利益博弈，表现为中央顶层设计与地方执行力之间的矛盾，主要在于地方执行力偏差。