英国雾霾多元主体协同治理主要经验

作为世界上最早开展工业革命的国家，英国在实现经济快速发展的同时，也带来了极其严重的生态环境问题，尤其是由煤炭燃烧和汽车尾气带来的雾霾污染问题，首都伦敦也因雾霾污染严重而被称为世界“雾都”。伦敦雾霾问题可谓由来已久，时间跨度较长。最早的记录甚至可追溯到1813年，但英国雾霾问题最严重的时期是19世纪末到20世纪中期。1952年12月伦敦发生的一次雾霾污染事件是英国历史上最为严重和最为典型的一起大气污染事件。由于大量烧煤，再加上天气的原因，当时伦敦出现了严重的雾霾天气，雾霾持续了整整四天，结果直接导致4000多伦敦市民死亡，之后的两个月里又有8000多伦敦市民死亡。这种毒雾不仅导致英国旅游业、农业等产业的重大损失，影响人们正常生活，而且曾造成上千人失去生命，这迫使英国政府采取一系列措施治理城市雾霾污染。然而，雾霾污染治理是一个涉及多元主体的复杂系统问题，它不是单个主体的责任，也不是单个主体就能够解决的。英国政府显然也认识到了这一点，在雾霾污染治理策略选择上更加主张多元主体协同治理，政府组织和公众等多元主体相互合作、功能互补，共同致力于雾霾污染治理，构建基于政府、市场和社会的三位框架下的雾霾多元主体协同治理模式。

1.政府以法律为保障，建立雾霾污染跨域治理体系

健全的法律法规体系，是治理雾霾的重要依据和保障。伦敦雾霾污染事件发生后，为有效控制雾霾天气，改善空气质量，英国政府于1956年出台了世界上首部专门针对大气污染的《清洁空气法》。通过十多年的实践，又在1968年进行了相应的修改和扩充，该法规对控制伦敦的雾霾污染和生态环境保护起到了重要作用。之后又陆续出台了《污染控制法》《汽车燃料法》《空气质量标准》《环境保护法》《道路车辆监管法》《环境法》《大伦敦政府法案》《污染预防和控制法案》及《气候变化法案》等一系列雾霾污染防控法案，对其他废气排放进行严格约束，制定明确的处罚措施，以控制伦敦的大气污染。“60年间，英国政府不断完善生态环境保护的相关法律法规，20世纪70年代出台了15部法律，20世纪80年代出台了24部法律，20世纪90年代出台了31部法律，形成了完善的雾霾污染防治法律体系。”^[2]除此之外，由于大气具有流动性，导致雾霾污染具有跨区域性的特点，即特定地区的雾霾污染会因空气流动而对周边地区产生影响。为解决雾霾污染治理中各自为政的问题，英国将伦敦周边的城市和地区联合起来，实现不同地方政府对雾霾污染的跨域合作治理。例如通过建立联席会议制度，不同地方政府共同关注雾霾污染现状，并根据各个地方的实际情况，共同制定应对雾霾污染的政策，在明确各自的职责基础上实现多主体跨域协同治理。

2.政府监管、市场调节、企业自律协同作用(https://www.daowen.com)

英国不仅重视通过建立完善的法律体系来改善雾霾污染状况，还重视通过市场机制来达到提高控制空气质量的目的。1970年以来，英国政府相继出台了环境税、排污权交易、税收优惠等政策，强调“谁污染、谁治理、谁花钱”，并取得了明显成效。税收政策作为经济干预的一个手段，对改善英国环境质量的改善发挥了重要作用。此外，2001年英国开始在国内实行排放权交易，实践证明这种政策效果明显，政府保证实施逐步转为市场机制运行，大大降低了政府的管理成本，提高了大气污染治理的效率并且能够有效控制大气污染排放总量。英国政府也非常重视科技在生态环境保护中的重要作用，鼓励和引导企业运用新技术，转变企业生产经营模式，实现绿色生产。同时，英国也在大力发展低碳经济，并提出在2050年建立低碳社会的目标。2008年英国又颁布《气候变化法案》，明确了2020年和2050年两个时间节点消减温室气体排放的具体目标。2009年英国政府宣布将“碳预算”纳入政府预算框架，成为世界上第一个公布“碳预算”的国家。此外，英国政府还通过制定相应的激励政策，鼓励企业积极主动自愿披露其环境信息。“政府和企业是雾霾治理系统中的两把交椅，既要各自出力，做好自己理应做的事情，同时又要协同治理，把两股力量统筹起来，通过合作，合成一股劲，最大限度地发挥作用。”^[3]

3.保障公民权益，鼓励公众参与

英国除了发挥政府主体和市场主体在雾霾污染治理中的作用外，还非常强调发挥社会力量的作用，尤其是发挥公众参与雾霾污染治理的作用。英国公民社会力量强大，公众在雾霾污染治理中的作用不容小觑。英国推动公众积极参与雾霾污染治理，是因为公众既是雾霾污染的制造者，又是雾霾污染的受害者，是雾霾污染治理不可或缺的重要主体。在环境教育中英国政府十分重视对民众培养“对大自然有使用的权利，但同时也有监护的责任”的生态环境保护意识。尽管有时政府受到各种因素的影响，试图调整生态环境政策，但是由于英国强大公民社会的存在，才能够让整个生态环境治理过程得以持续，并最终通过立法有效地改善了生态环境。在英国，公众参与雾霾污染治理的渠道非常丰富，政府可以就制定的相关法律法规政策邀请公众参与讨论并收集建议，也可以在出台具体政策之前邀请公众参与讨论，还可以通过参加环境非政府组织、企业联合会等参与相关的雾霾污染治理事务。如英国环境影响评价制度就把公众参与作为强制性程序，要求所有环境项目批准之前必须征求公众的意见，使公众意见和官方评价一样成为影响项目批准的重要因素。英国是环境教育的发源地之一，完善的环境教育体系促成了公众广泛参与生态环境治理的良好格局。英国的环境教育闻名遐迩，构建了从中小学教育到高等教育再到终身教育，覆盖全民的成熟环境教育体系，不仅强调环境教育理论知识的传授，也非常重视丰富环境教育实践的开展，主张公众通过投身于生态环境保护实践，增强生态环境保护意识。