道府州划区官制议
遍游欧美园林之美，莫如德之威廉舒（Wilkelmetake）矣。昔置法王拿破仑第三处也。宫前一花畦，如大氍毹，地十弓，而费廿万，凡植花草三千种，而种各异，日用工人数四，而植物学士作大匠督之，是以有若斯之奇丽也。跨明驼，张锦棚，走埃及尼罗河源，廿余日至亚东，黄沙极目，亘无他物，中道索索然思归矣。走电车于加拿大落机山，阴弥数日，白草萧萧，远远时见帐牧马牛群，或矮木，采金炭矿而已。至佳水草处，乃小有麦，或短林，吾至长城塞外亦然。吾园居粤城之花埭，花埭之花农也，佃一亩而艺百花，浓萃无隙地，自茉莉、玫瑰、桂菊、洋桃，红绿黄白，烂然盈目。课耕溉种，下料必足，各以时贡其地力所有，摘盈巨箩而售之。夫妇子女数人劳动犹不及，尚待雇散佣之助。亩租六七两，然以养一家数口，偃然有余，饭稻羹鱼，食肉饮酒，岁时鲜衣观剧赴会矣。昔自津乘骡车入京，道广数丈，听车四旁行，无斥者。一夫而种地十数顷，飞沙障目，地多不耕，农主视之若未知爱惜然。且此十数顷所入寡薄，纳税亩仅十三钱，天下之至轻税未有过此，而农夫居食若牛马。出山海关之汽车，遵海旁数百里，皆芜茀弃不耕。故北人田连阡陌，而形状荒落贫苦；南人无立锥，或百数十亩之入，则富乐文美。盖农田外，又多事工商也。识者观乎此，可以悟治国，可以明政区。
德之汉堡自立国，地仅二十九启罗迈当，若吾七十里，十年前人民五六十万，今九十余万，而岁税将二万万。此犹曰海港也。走马萨逊之京，爹厘士顿连冈廿里，旌旗垒场，相属森然，盖屯兵四万余人。夫萨逊为德蕞尔联邦，全国山谷崎岖，人民四百余万，不过比吾粤新会、顺德二县，然宿重兵如此其严多也。吾一大省无以比之。萨逊为小王国，其贵族世爵，自公侯以下凡五百余人，其宫室之精丽，为欧土建筑著名者。其博物馆为故王宫，妙丽几冠欧土。其他宫树夹噫路备河者，闳丽飞惊，一屋动以千百万计，比比皆是也。其王所藏珍宝金银牙宝石铜，延数十室，凡值八兆也。此犹曰王国也。
埃士拿歪骂，公国耳，地仅百余里，而公有别苑十五所，皆有离宫，丰草长林，囿皆数十里，绝无人影，只见麋鹿，岁禄百余万，私公产三万万，而民无论焉。试问吾一县公私之富几何？他若基洼猎外最小侯国，亦视此矣。
若丹麦乎，与我通使驻京者四十年矣。今人民二百余万，十年前民不过百余万，变法不过五六十年。其地苦寒，多不毛，仅恃小麦、畜牧、贩牛脂鸡子以养全国。而京城壮丽，文学崇修，其一馆囿费几千百万，为欧名国。其遣使遍百国，费繁无数。是遵何道而至哉？若荷兰、比利时，人民不过四五百万，地比吾一府，其治盛民富，且冠全欧。英、法、德吾不复述之矣。
布加利牙国，自突厥以一郡分立，三十年者也。昔为荒郡，今吾入其都，则举目皆新工程也。筑道者，营室者，修河者，营工厂者，薨薨相属。一岁馆费数百万。士人高谈某事仿某国，某物仿某国，议院一议即行之，故骤起若狂，百事皆兴，今日能率四十万兵以破突厥，其气疏以达使然也。美国五六十年之间骤盛，固由物质学所致，然地方自治逢涌成之而极速也。然是皆欧美甚远之政，请观于日本之取我台湾而治之。吾昔税台湾，岁入数十万，今日人之台岁入三千余万，凡百倍焉。台湾银行资本仅一百二十五万耳，既整顿全台，又有数百万借与吾国，且擅蔗糖、樟脑之大利焉。吾昔之吏，道府至数县令暨教职武官，不过三十余；而日本则特立总督之总权，其下设官几三千人，一县官之下，并设群司，官僚百数。自不知为政而笃守旧法者，开口岂不曰裁冗员、省糜费哉？日本之为政，非愚而若此也。又旁观于英人之治南洋与香港，德人之治胶州，皆于弹丸数十里之地，设大官，分庶职无数。其华民政务司之治理，精细入微。此其藩属地，治之至疏者，然犹如此。
诚上考吾之《周礼》，六官之属，三百余职，设官六万三千六百七十五员，百数十里至立诸侯之国，设官无数。一乡万五百家耳，而立乡大夫之尊，州长党正，管二千五百与五百家，亦在大夫之列。其他闾师、司市、货人、廛人、士均、士训、稻人、迹人、草人、囿人、牧人、牛人、媒氏、掌葛、掌染、掌炭、甸师、兽人、鳖人、腊人、羊人、掌固、司险、候人、环人、山师、川师、禁暴、野庐、山虞、林衡、泽虞、场人，何其纤悉也。欧阳修谓周人设官之多，何以颁禄，实不可解。盖经后世大一统疏阔之治，后虽以大儒，亦不得古人治法之解矣。
夫欧人蕞尔小国，何以富强，而吾极大国，何以不如之？周人封建小侯，何以能精密自立，而吾今大一统，何以凋疏若此？互较比观，可以悟今者治国之术，可以明行政区与外官制之方矣。昔吾戊戌上书，及著《官制考》，以才人寡乏，骤难改府，故权以一道为行政至大之区，而少须后时改道存府，此一时之权论耳。合举国皆以道为然，政府亦已行之，然今实不可也。为今之计，政区只立府、县二级，其道制可存者，惟边要岩疆耳。以道领县，位如昔巡抚，余内地皆宜为府、州矣。昔唐人三百州，宋时四百州，今不及二百府，比于唐、宋，实已地大逾其半；比之诸欧，已似奥、普，过于英、法、意、瑞、荷、比远矣。故今必裁行省，去都督，撤诸道，以府为行政至大之区，上达政府，每府立尹，照顺天、奉天两尹之事权体制，视巡抚而稍简，俾尊重而易行。仿唐州郡分上中下制，首府若繁府为上府，简府为中府，其极简小直州为下府，去直隶字，听其专达。其太荒陋之地则并之，更迭内外，则于兴利除弊，举措调遣，用人筹款，稍为易矣。中国地大，府治又大，百事待举，不可如日本府县之轻，大概近于奥、普州长之制，重其事权，而以议局监之。人才以用而易伸，地利以小而易辟，此为决定之义。外之欧、日，内之汉、唐、宋行之而效，汉之太守，上承台阁，明初布政，上承六部，乃我旧制，即无奥、普，亦当我用我法行之。此亦酌中外、审古今而不可易者矣。
至于一府之下，遍设诸司，合衙而治，上直办事，则汉太守诸曹之旧法也。设行政会，诸司会议，而尹为之长，此又欧美所通行者。此亦定义，不待议者，惟提法独立，兵为国防，税与专卖理财之司，隶于财部，路线、递信、车船隶于交通部。此数官者，皆遥隶京师，非尹权所能及，不兼辖，不设僚。若夫学校、警察、农工、商矿、卫生、道路、土木，皆因地宜设诸司，立长丞，下分科曹，置史书，如今直省之制，而兼采欧、日，设秘书，置参事，加重加密可也。惟设一长史，为诸司长，受命于尹而可以权尹事者。诸司长皆不设品，听尹自辟举充之，下尹一等，今注意专以裁行省都督为主，不详参佐之制焉。
其县亦宜重之，亦名以尹或民政长，但隶于府尹，不隶于诸司。盖汉县令不隶于郡功曹，唐县令不隶于郡司户，欧美州县制亦然。盖县尹为周之子男大夫，汉令千石。日本之县知事，大者一等，次亦二等，仅下大臣一阶，以地位已尊，不可多屈。吾国知县，今改为民政长，或知事，然自都督而下为司道，亦为长官，故县官权虽大，而位仍卑，实为极谬之制也。盖以令长当侯封，下有百僚，令长不崇，则贤士夫耻为其属，将无人才可用也。今宜极崇其地位，大县升以简任二等，小县升以简任三等，或采宋制为直隶县，直达于政府，不隶于府尹，或令重人遥领而时临之。州用长史以代任事，俾其气疏以达，民智民业皆易发扬。试鉴德之联邦乎，所关非细故也。(https://www.daowen.com)
县立诸曹，略如府州之制。诸曹之长，古大夫也。秩荐任，亦立长史，总诸曹受命于县尹长，而可以权其事焉。诸曹皆合衙而治，设行政会。诸曹同议，而尹为之长，尹并监县议会焉。县佐僚之制，亦分科曹，置史书，今注重于裁省督，不及详焉。美改共和，而官制皆行英之旧，自总统外，不少改焉。今官名皆改，令人不能识其高下及职掌，果何益乎？百官名皆改而独存主事一名，岂以日本有之则可存乎？地方官改为知事，亦复何益？日本人久已笑之，何如我用我法，似不必多改官名，以乱民耳目也。
兵、刑、财三者，政府之大权，万不能假于地方分治者也。今行省诸司中，财、法二司本于宋、明，其来自古，皆上承诸部，而与地方行政官不相系属焉。其与府尹地位平行，如向来将军、学政之与督抚可也。惟交通部设官在各府治者，若运使之类，亦与府尹平行，如昔织造关榷之与督抚也。惟其分区，不必限以一省，如提法之司，为自县上控之院。各国皆有铁路，其地已缩，然德今之联邦百里小国，皆有一上控院，其法、意诸国，地当吾一二省，而上控院皆十数，法且二十四，日本亦七。安有吾行省之大，仅设一上控院乎？吾国既多无铁路，边县诣省会，多有三四十日程者，岂可以此苦限小民乎？按道之旧制，为按察副使，实法官也。今宜以府为一上控区，否则复道为按察之旧制，以一道为一上控院，其亦庶乎其可也。若盐运使乎，两广、两淮设一官，亦无限以行省矣。惟国税官可设总监，其属每县设税官而总领之，亦于一道可也。昔日财政江苏有二布政使焉。台湾本一府，别自为布政使，与行省分府之制不相关也。交涉使印度有之，此为交涉最冲繁之地设之，皆宜直隶外部，更与省府之制不相关焉。要之，行省既裁，则行省之名义界限必当尽裁。其有设官辖壤稍近于行省地界者，亦只指明府名道名云某某等处，或改新名焉，不可重用旧省名，以绝遗迹。庶几行省名义界限销除净尽，然后人民省界之心，乃可扫除焉。
昔《禹贡》划中国地方之治，分为五服，其意盖深远，惜后世不知采用。考之英之自治，英伦甸服也，士葛兰、阿尔兰采服也。故三岛已分内外矣。其待奥洲、加拿大，羁縻之荒服也。印度蕃服也。香港、新架坡等，卫服也。唐之有羁縻州，亦待荒服之义。
今吾欲划中国为三服，其长城及截海以内，中国旧壤，曰甸服，以府州立尹治之，府即州也。考府名起于宋之亲王领州，故升为府，或帝者所生之地，后宰相领州，及汉公府为府，故开府极重，今宜复古制，一律改名为州。今都督类古之开府，故州郡不必以府名，若不欲多改，则大府曰府，小府与直州为州。
沿边要地，命曰要服，以道治之。若滇、桂之边，琼州之岛，东三省之边，四川之边，新疆之近边，内蒙古之近边，是也。道立巡抚，若必不用旧名，则今之名宣抚、镇抚、观察皆可也。西藏、新疆、内外蒙古、东三省之边，命曰荒服。此可用今制之都督治之。然美、法改共和，其官制仍用英加份拿之名，今何必改总督、巡抚二名乎？藏总督驻拉萨，新疆名不文，汉名西域宜用之。西域总督驻伊犁，外蒙古总督驻库伦，内蒙古总督驻归化城，如英之印度总督、法之安南总督、荷兰之爪哇总督、日本之台湾总督之制，兼总兵财、民政。其就近之巡抚、府尹之权，无所不统，以威重镇边，吾总督旧制类似之，于此可留，而英印度总督，仍受统于英京印度部，日本亦然，吾可兼采英印度、日台湾之制。
道、府、州，三者异名，而皆为地方行政上级最大之区，若唐州之有上中下耳。特道以抚边，故重以巡抚。州以地小于府，而因旧名，其为内地民治通名为民尹，则一也。但若唐中上下刺史之稍异品耳。日本县知事，亦有一二等之殊，其制一也。但日本国小，易于控治，其府县知事，隶于内部，权任极轻。吾国地大而远，或多在边，万不能引日本府县之例也。应极重府尹之权位，若奥、普之州长可也。
大概吉林、黑龙江皆道也，宜裁省名，其道府皆宜裁去，其县无多，以巡抚道领县为二级可也。升重县尹之位，而巡抚时巡之。各国督抚皆不常厥居，以时分巡，居于属壤也。令全道之人士，开谘议局以议全道之政，并设诸司为行政会，而巡抚为之长。若虑地远难控，设分巡使，如旧分巡道，以察吏安民，不以为行政区焉。巡抚所以异于尹者，以兼总兵财之权，与总督同，亦与旧制巡抚同也，故殊其制。
滇、桂二边，琼州绝岛辽远，而界强邻，不能以内地府州治也，宜选威重之人镇之，假以兵财总权。请以南宁、太平归顺龙州为一道，古为众郡，即以为名，置巡抚以镇之。直领州县而裁道府，设分巡使以视岩疆，并设诸司，一若吉林、黑龙江之制。滇之大理、腾越、永昌为一道，古为南诏大理国，请以大理或南诏名之，设一巡抚。滇东领蒙自之关，若澂江、临安为一道，此牂柯之源，名曰牂柯道，置巡抚，总兵财之权以镇之。琼州孤岛为一道，置巡抚直领州县，巡抚总兵财之权以经营之。或割廉、钦、雷并属之，俾广土众民，易为筹办而防守焉。皆裁去道府，并设诸司，北海或设分巡使以镇之，不为政区，一切皆若吉林、黑龙江之制。四川雅州府、打箭炉厅亦升道，置巡抚以通藏路，近西边数府州并属焉。俾广土众民，以资控御。唐世有西节度使，以资镇摄，今可用其名曰西川道。及巡抚亦一若吉林、黑龙江之制。此内地之五道巡抚，皆以控边，体制若昔巡抚矣，皆以才略重人充之。次则青海、热河、察哈尔河三处，应仿吉林、黑龙江制，改为道，置巡抚以绥牧镇守之。若虑其瘠小，则割附近府县隶焉。俾广土众民，易为展布，重其事权而牧守之。与以兵财之权，而罢各省之协饷，立特权银行，岁拨巨款，俾其兴利。与吉、黑凡十道巡抚，皆不可少者也。德国之镇所割法之奥斯鹿林、罗丁觐两州，总管者亦特重事权，兼统兵戎，异于诸州，略若英之总督焉。兹可用此例焉。若夫蒙古沿边，若乌理雅苏台、科布多、阿尔泰，与夫绥远城六处，旧设将军者，亦可一律改为道，置巡抚，割就今之地方可隶者属焉。虽不能如吉、黑，亦可以开地利、发民治，而兼总兵财法权可也。其后藏阿里之处，或亦可设道，置巡抚，惟皆节制于总督。若吉林、黑龙江之制，合共应设十五六道，十五六巡抚焉。若归化城伊犁不驻总督，则设巡抚，应为十九道巡抚焉。若新疆诸府县，或可作天山南、天山北、哈密三道置巡抚，亦节制于总督。其县城太远，不能辖治者，或设分巡使镇之，但不以为行政区，若今新疆人民众多，则不可以荒莽为治也。仍因旧府升重为尹，俾易行民政，惟此尹隶于总督，不隶阁部耳。此则在熟于新疆地宜者酌定之。