劳资冲突中的政府规制界定
一、 劳动关系与劳动争议
(一) 劳动关系
马克思在《资本论》中对社会生产关系中的“劳动”做了一个简要定义:“劳动力的使用就是劳动本身。”这里的劳动指的是劳动的动态形式,即劳动过程,而基于劳动过程构建起的社会经济关系就是劳动关系。通常来讲,劳动关系是指生产关系中直接与劳动有关的那部分社会关系,或者说是整个社会关系系统中与劳动过程直接相关的社会关系系统(常凯,2005)。而现代市场经济活动中的劳动关系是指,在雇佣劳动条件下,劳动者与雇主以及相关组织,为实现各自的经济利益或社会利益而结成的社会经济关系。这个基本概念包括几层含义:首先,成立劳动关系的前提条件。现代经济中的劳动关系是以生产资料私有制为基础的,由于生产资料私人所有,劳动力与生产资料相分离,雇主占有生产资料,劳动者保有劳动力,因而只有在雇佣劳动条件下,通过雇主雇佣劳动者的方式,劳动者让渡劳动力,雇主提供生产资料,实现劳动力与生产资料相结合,进而完成劳动过程。其次,劳动关系的主体。劳动者(劳动力的提供方)和雇主(劳动力的使用方)是构成劳动关系最基本的主体,但是在现代劳动关系中,政府等其他相关社会组织作为不同利益的代表方也有可能介入并干预劳动关系,它们同样是劳动关系中不可或缺的主体。再次,构建劳动关系的目的。实现劳动过程是劳动关系的直接目的,但劳动关系的各参与主体都有其各自的根本目的,劳动者让渡劳动力使用权进入劳动关系的根本目标是获得工资报酬,雇主则通过雇佣劳动力生产产品或服务并销售获得利润,政府则是通过干预和影响劳动关系、稳定各利益主体,从而实现公共利益最大化。最后,劳动关系的性质。劳动关系虽然富有各种特点,包括政治属性、文化属性等,但本质上是一种社会经济关系,或者说经济属性是劳动关系的根本属性,劳资双方通过结成劳动关系形成各自的经济目的。
劳动关系还具有以下几个特征:第一,主体之间的关系具有从属性,存在管理与被管理的关系。劳动者和雇主建立劳动关系之后,就要受到雇主的管理控制,需要遵守用人单位的规章制度和合理的人事安排。第二,劳动关系兼有平等和不平等性质。劳动者和雇主同为市场主体,在劳动力市场中是平等的买卖主体,但是一旦劳动关系建立,劳动者就要服从用人单位的管理,在一定程度上从属于用人单位,因而两者之间有不平等性。第三,劳动关系的内容是劳动力所有权与使用权相分离,人身属性和财产属性相结合。劳动者是劳动力的所有权者,通过建立劳动关系,劳动者将自己劳动力的使用权让渡给雇主,使得雇主获得劳动力使用权,从而劳动力的所有权和使用权相分离。劳动者让渡劳动力使用权的目的是获得工资报酬,通过人身属性换取财产属性,劳动的对价物就是工资。
(二) 劳动争议
在市场经济条件下,劳动者与雇主作为劳动关系的主体都是经济主体,受经济利益驱动构建劳动关系,因而都想追求自身利益最大化,劳动者希望能获得尽可能高的工资报酬,而用人单位希望尽可能压低用工成本,从而提高自己的利润,因此在利益分配上是有对抗性和竞争性的,劳资冲突也是市场经济下的正常现象,劳资双方因为利益分配产生争议是一件再正常不过的事情。
劳资冲突的具体表现显示有很多种,比如消极怠工、辞职、申诉、诉讼等都是劳动者表达不满的具体形态,而本研究重点关注更为激烈的劳资冲突形式,即“集体劳动争议”。“集体劳动争议”在不同的场合下有许多近似的表达词汇,如“停工”“罢工”“劳动者群体性事件”“集体行动”等几个表达方式是较常出现在相关研究文献、政府报告中的词汇。刘能将群体性事件分成七个类别(1),其中一大类别就是行业集体行动和工业集体行动,也就英文文献中经常出现的industrial action。乔健(2009)认为“劳动者群体性事件”是指集体争议中,劳动者不经过政府现行的劳动争议处理程序,而直接采取停工等集体行动方式,以期达到维护自己切身利益的目标。潘泰萍(2010)认为“劳动者群体性事件”是指一定数量的劳动者为改善劳动条件、实现自己的经济利益而进行的一系列可能阻碍企业正常运营的对抗行为,其中停工、怠工被认为是最基本的手段。各省市出台的劳动群体性事件应急预案中,对劳动群体性事件有几点共识性的认识:第一,此类事件属于群体性事件,有群体聚集的特征;第二,事件的表现形式为集体性的维权行动,如停工;第三,事件对社会造成了一定的负面影响,破坏了社会的稳定、正常的社会秩序与企业的生产秩序;第四,事件是因雇主的违法行为、企业内部的劳资矛盾和劳动者的维权诉求等因素造成的。常凯(2010)将“停工”定义为劳动者在生产场所集体停止工作的行为。综合来看,“集体劳动争议”这一概念所涵盖的内容显然大于“劳动者群体性事件”,“劳动者群体性事件”属于集体劳动争议的一种表现形式。
市场经济国家对于集体劳动争议的分类也大同小异,其中最需要关注的两种争议类型是权利争议和利益争议,这是按照争议涉及的具体诉求事项来区分的。权利争议的对象是法律上规定和劳动合同(包括个别劳动合同和集体劳动合同)中约定的权利,往往是当事人因对一项现行法律,或者劳动合同的使用或者解释,有异议而引起的争议,属于既定的诉求事项,比如最低工资标准、加班费、法定节假日等。利益争议的对象通常是劳动者集体的利益,国际劳工组织认为,利益争议一般源于集体谈判的过程中,即有关当事人为劳动者集体利益签订、更新、修改或者扩充一项集体协议而产生的争议。利益争议所涉及的诉求事项一般超过了法律规定的劳动基准或是法律没有明确规定的,如提高工资水平、增加奖金福利等。相比较而言,权利争议比较容易处理,因为有明确的法律规定,劳动仲裁、民事诉讼可以按照法律直接做出裁决,但是利益争议则不然,在处理过程中主要还是依靠调解与协商,因而更需要有完备的处理机制。
因为各方用词并未统一,为了避免语义上的混淆,本研究以我国现行的法律法规为依据对集体劳动争议进行分类。我国法律法规中涉及集体劳动争议的有:《中华人民共和国劳动法》、《中华人民共和国工会法》、《集体合同规定》、《中华人民共和国劳动合同法》和《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》,根据这几部法律法规,本书将集体劳动争议划分为四类(如图1-1所示):(1) 劳动者一方在10人以上有共同请求的争议(《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》第七条)。(2) 集体合同签订过程中发生的争议(《中华人民共和国劳动法》第八十四条和《集体合同规定》第四十九条)。(3) 因履行集体合同发生的争议(《集体合同规定》第五十五条、《中华人民共和国劳动法》第八十四条和《中华人民共和国劳动合同法》第五十六条)。(4) 集体行动争议,如因停工、怠工引发的争议(2)(《中华人民共和国工会法》第二十七条)。
图1-1 我国劳动争议分类(https://www.daowen.com)
从争议处理程序上来看,10人以上共同请求的集体劳动争议的处理程序和个别劳动争议的处理程序是完全一致的,它只是人数的简单叠加。履行集体劳动合同的争议是建立在既定的集体合同基础上的,属于权利争议,因而其处理程序与个别劳动争议程序相同,即协商、仲裁、诉讼。只有签订集体合同的争议和集体行动争议的处理程序在法律规定中较为模糊,实际案件处理中也没有明确的法律或者机制可以依循,而这两类争议在现实生活中往往是相伴随的,当劳方提出的某项诉求资方不愿意回应或是满足时,劳方就有可能进行停工、怠工活动,从而引发集体行动争议,迫使资方回应或是接受劳方提出的条件。集体行动争议是签订集体合同的重要压力手段,但除了《中华人民共和国工会法》第二十七条外没有其他的法律法规或是制度机制可以作为地方政府和工会的处置依据,因而造成了劳动者巨大的行动空间,也导致了不同地方政府在规制此类争议时形成了完全不同的制度模式,本书以集体行动争议作为核心研究对象,试图通过分析,探索在目前正式法律、制度缺失的情况下,如何构建行之有效的集体劳动争议规制机制。
二、 政府与规制
(一) 政府
虽然劳动关系中的主角是劳动者和雇主,但是政府在其中起着无可比拟的重要作用,Sturmthal(1973)甚至认为,在世界绝大多数地方,整个产业关系系统都是由政府直接或间接主导着。但是学界对于“政府”的具体内涵也有不同的看法,Held(1983)认为,国家是指社会经济关系中的政治制度。Wilensky(2002)认为,国家是由行政、立法、司法和军队构成的。国家是指一种抽象的形式,是统治阶级将其统治区域固化的形式,是由利益共同体和意识共同体统一后形成的空间、地域、人口、文化、资源封闭区间,具有对其他国家天然排斥的特性。而政府则是指一种管理的形式,是由一定区域内人类共性活动催生出来,并为所有人类活动提供统一管理与强制限定的运作规律,具有不同区域因不同习性、文化而形成不同结构和风格的个性特征。政府是人类从纷杂的群体活动过程中发现的一种比个体行为有效且可靠的群体行为模式,是由群体自发或统治阶层主动组织起来的,由指挥数量较多人群统一行动或代表数量较多人群统一利益的较少数量人群的组织模式。
本书的研究沿用国际上“党—政国家”(party⁃state)的说法,将国家与政府视作同一个主体分析,不专门做概念上的区分。此外,Simon Clarke和Chang Hee Lee发表的一篇论文中,谈及将政府一方的代表定义为劳动和社会保障部门是制度的缺陷所在。他们认为,在现实中有很多与工人利益有关的问题并不是单个劳动行政部门可以解决的(Clarke & Lee,2002)。综上所述,本书所指的政府以劳动行政职能部门为主,包括其他与劳动问题相关的各政府职能部门。
(二) 规制
当下,学界普遍认为,“干预”就是指国家以经济管理的名义对微观经济进行干预。在外文文献中,通常用“intervention/interference”来表达“干预”的含义,用以强调“干涉、介入、调停”的意思。干预一词多用于市场失灵条件下,政府的宏观调控举措。根据邓洛普《系统论》的观点,政府是劳动关系系统中的重要主体之一,如使用“干预”一词则易产生将政府外化的感觉。
由日本学者植草益所著,朱绍文等翻译的《微观规制经济学》一书中最早出现了“规制”这一表达方式,它所对应的英文是“regulation”或“regulatory constraint”,译为“规制”,它是指政府(或第三方)根据一定的规则对具有负的外部性或内部性活动的特定个人或经济主体进行限制的行为。丹尼尔·史普博则认为,所谓政府规制,是指特定的行政机构制定并执行的一般规则或特殊行为,这些规则或行为可以直接干预市场机制或间接改变企业和消费者供需决策(3)。而市场经济条件下的政府规制,作为一种具体的制度安排,一般是指政府对经济行为的管理或制约,即政府根据相应的规则对市场主体行为实行干预,是在市场经济体制下,旨在克服广义市场失效现象的法律制度,以及以法律为基础的对微观经济活动进行某种干预、限制或约束的行为。市场经济下的劳动关系,其本质仍是一种经济关系,仅靠市场调节,和谐劳动关系无法建立。政府对于劳动关系的规制,正是为了克服市场“失效”现象,但这种“规制”(Regulation),并非“管制”或“统制”(control),即集中控制。从劳动关系学的角度来界定,政府规制是指政府通过制定规则、监督实施、行政和法律救济、调解仲裁等职责和作为(常凯,2004),促成劳资关系双方在政府主导和规则指导下博弈,进而实现劳资双赢。
本书研究的政府规制主要包括三个方面:(1) 政府目前已有的关于集体劳动争议方面的法律法规。(2) 现有法律法规的实际实施状况。(3) 还未形成正式的法律或制度的政府实际处置手段。