政府在集体劳动争议中的具体表现
Mann(1986)认为,国家首先是产业关系系统中的一个主体,同时它还对产业关系起到形塑的作用,政府是产业关系有序运行的前提保障,在世界绝大多数国家中,整个产业关系系统都是由政府直接或间接主导着。海曼(Hyman,2008)认为国家可以从以下六个途径来影响和塑造劳动关系:(1) 通过宏观经济政策,影响劳动力市场。(2) 通过积极的劳动力市场政策,例如积极的就业政策,强调对失业者进行培训和再就业,创造工作岗位。(3) 通过程序性规定,明确劳动关系各个主体的地位、权利与义务,确定了劳动关系的“游戏规则”。(4) 通过劳工标准,直接规范劳动者的就业待遇与就业条件。(5) 作为第三方处理劳资纠纷。(6) 作为公营部门的雇主,政府本身是劳动关系中的资方,对于其他雇主有示范作用。泰勒等人也提出了政府在调节劳动关系中应该扮演四种角色,即规制者、监督者、损害控制者和调解与仲裁者(Taylor et al., 2003)。李环(2007)、李亚娟、杨云霞(2009)、袁东生(2009)都曾对政府在劳动关系中的角色给出自己的分类方法。
上述关于政府在劳动关系中角色的理解都大同小异,主要都是强调政府依靠有效的劳工政策,即构建劳动关系的规则体系,从而实现上述功能。但是,集体劳动争议作为劳动关系中较为特殊的一种劳资冲突形态,在具体规制方式和规制逻辑上经历了很大的转变。
一、 西方政府劳动关系规制演变
在不同的历史时期,由于当时的政治、经济、文化环境不同,每个时期西方政府对于劳动关系和劳动者集体行动的态度与规制方式不尽相同,大致可以分为以下几个阶段:
第一阶段:资本原始积累时期(14—16世纪),封建贵族、商人通过原始积累成了资本家,同时新兴资产阶级通过对农民的生产资料剥夺,制造出了无产者。这一阶段的劳动关系表现为单个资本家和单个工人之间的关系,即原始的从属的劳动关系,过程中充斥着资本对劳动的暴力和强制,而封建政府不参与也不干预劳动关系活动。
第二阶段:自由竞争资本主义时期的劳动关系(1764—1873年),这一时期最有标志性的事件就是以1776年第一台蒸汽机问世而开始的第一次工业革命,生产力大幅度提高巩固了资本家的地位,但普通劳动者的工作生活状况却进一步恶化,资本家为了榨取剩余价值剥削压榨劳动力,劳动者为了反抗资本控制,开始有意识地建立早期工人组织,劳动关系主要表现为尖锐的阶级对抗和激烈的阶级冲突。资产阶级政府对于劳动关系问题采取了自由放任的态度,其实是变相纵容了处在优势地位的雇主。
第三阶段:垄断资本主义时期的劳动关系(1873—1917年),这一时期西方市场经济国家完成了从自由竞争资本主义向垄断资本主义的过渡,但劳动者的生活与工作状况与自由资本主义时期没有发生本质变化。19世纪60年代后期,第二次工业革命开始,人类进入了“电气时代”,资本主义生产社会化的趋势加强,推动企业间竞争的加剧,促进生产和资本的集中,少数采用新技术的企业挤垮大量技术落后的企业。生产和资本集中到一定程度便产生了垄断,大量的社会财富也日益集中在少数大资本家手里,到19世纪晚期,主要资本主义国家都出现垄断组织。另一方面,机器化大生产导致企业使用机器替代劳动力,劳动者的生存状况进一步恶化,因而对雇主剥削的反抗活动也愈发激烈。这一阶段劳动者运动的一个重要特点是马克思主义思想形成,马克思主义诞生之前的工人运动已经具有相当的规模,但主要呈现为自发性、经济性及封闭性。在有了马克思主义的理论指导后,劳动者有了统一的组织和行动目标,目标是打破资本主义的生产方式以实现无产阶级的自主劳动,工会运动的基本形式是暴力革命。资本主义国家政府对于劳动关系的态度也在这一时期发生了转变,过去资产阶级政府为了保护资本对劳动雇佣和剥削的合法性,工会组织与工会活动不受法律保护,甚至被视为有罪,工会活动的组织者有可能承担刑事或民事责任,但是这一阶段的种种社会思潮及以欧洲三大工人运动为代表的此起彼伏的劳动者集体行动,迫使资产阶级政府对其本身的制度作出调整,陆续承认工会的合法地位,正是在这一阶段,资本主义国家完成了对于工会法律地位从禁止、限制到承认的确立过程。
第四阶段:两次世界大战之间的劳动关系(1917—1940年),这一时期的劳动关系全面向制度化、法制化过渡。十月革命后,共产党在世界上普遍建立,在此基础上诞生了第三国际(共产国际),世界各国劳动者运动逐渐呈现出两极化的趋势。各国政府在这一阶段已经充分认识到劳动关系问题是非常重要的社会问题,如果处理不好有可能威胁到社会稳定和政权合法性,因而相继出台多项倾向劳动者的劳动政策。其中最有代表性的就是美国罗斯福新政,在1933年6月通过《工业复兴法》专门规定了劳动者的权利;1935年7月,又通过《国家劳资关系法》(华格纳法),再次确认劳动者有组织工会、开展罢工和进行集体谈判的权利;1935年8月14日,国会通过了美国历史上第一个社会保险法,设立失业保险基金、养老金和社会救济制度;1938年6月,国会通过《关于最低工资和最高工时法》(公平劳动标准法),规定每周的最高工时为40小时,禁止雇用16岁以下童工。雇主也同样开始改进企业管理手段,不再将劳动者视为机器或工具,开始采用人性化的管理策略,通过激励、奖励而不是惩戒来提高劳动者的工作效率。劳动者的权利意识也进一步增强,不仅继续要求改善劳动和生活条件,而且要求参与生产经营和管理。(https://www.daowen.com)
第五阶段:第二次世界大战以后的劳动关系,在第三次工业革命和社会改革浪潮的推动下,劳动关系发生了重大的转折性变化,劳动关系协调机制从法律规范到制度机制都日趋健全和完善,劳动关系的总态势是缓和中有对抗,对抗中求合作、求制衡(常凯,2005)。劳动关系双方的矛盾和问题,更多的是由当事双方依法解决,工作条件改善,劳动者权利得到更多的尊重,劳动关系法律进一步细化,集体谈判机制的作用充分发挥。这一阶段劳动关系的另一个重要特点是劳动关系突出了劳动者及其组织、雇主及其组织和政府及其组织三方之间的关系,即社会劳动关系。
二、 西方政府对集体行动、集体劳动争议的规制理念和方式
西方关于国家与劳动者集体行动、政治民主间的关系有很多研究,主要是通过历史梳理分析“国家性”这一概念与劳动者集体行动之间的相互作用。所谓“国家性”(stateness)是用来表示国家结构(state structure)的强弱程度,其关键在于国家行政集权的程度,对此左尔伯格(Zolberg, 1986)做了概括:在行政集权程度较高的国家,部门或地区内发生的冲突很可能迅速指向政治权力的最高层;相反,在政治和经济领域有着明确的制度分野和政治权力分散的地方,劳动者群体组织的目标通常是狭隘的,他们的行动一般只针对相关的制度部门。
对于一个以经济利润为目标的社会而言,产业冲突是不可避免的,资本主义社会中的政府必然牵涉其中,但是这种介入或干预可能是直接且公然的,也有可能是间接的或隐性缄默的。海曼(Hyman, 1989)的看法较为激进,他认为在所有资本主义国家,政府在击溃劳动者的集体行动中都扮演着决定性的作用,它们通常是借助国家的强制性力量,使用纯粹的压力手段,而这种压力手段通常是以国家利益的名义,维护法律和社会秩序、立宪政体、维护“公众”权益等,虽然不是直接维护资方利益,但是这种干预往往是对资方有利的,人们常常把经济生活中的自由主义看作是政府中立的证据,但这仅仅是表面现象,所谓政府是中立第三方的概念是错误的。科林的看法相对海曼而言比较温和,但同样指出英国政府在规制产业冲突时有自己的价值取向,即维护并增强英国经济的稳定性和效率(Colin, 1984)。
具体到规制方式而言,海曼认为政府对劳动者的集体行动有两种管理方式:一是直接的压制(coercion),二是控制(manipulation)(Hyman, 1989)。而贝拉斯则采用历史梳理的方法,分析了政府在工业化不同阶段对于劳动者集体行动的角色和作用,他认为在工业化早期,政府对劳动者及其集体行动采取敌视的态度,其角色因此表现为集体行动的合法镇压者(suppressor);在工业化中期,政府对劳动者逐渐采取较为温和的态度并开始容忍工会和劳动关系多元主义的价值观;在工业化的后期,政府则采取新自由主义的政策,让市场在劳动关系中发挥主导作用(Bellance,1993)。佐尔伯格认为政府面对和处理劳动者的集体行动的方式主要可以分为两种:一种是专制的,对工人运动实行高压政策,而另一种是自由的,倾向于与工人运动妥协(Zolberg, 1986),这与海曼的观点既有相似的一面,也有相悖的一面。而政府对劳动者集体行动的压制越大、时间越长,劳动者就越可能体会到经济制度的不公正,产生强烈的被剥夺感,从而做出激进型的回应(Lipset,1983; Marks, 1989)。劳动者的集体行动在意识、组织和行动三个层面都会受到“国家因素”的直接影响,集体行动兴起时所面临的不同的政治环境和国家对劳动者集体行动的应对模式,塑造了劳动者集体行动的不同诉求,有些诉求可能是寻求社会政治改革,或者是纯粹经济主义的,同时限制了劳动者集体行动的不同诉求对象,诉求是针对政府还是仅针对雇主,此外还影响了劳动者们表达诉求的方式,或许是激进的,或许是温和的,或者采用经济途径,也可能采取政治途径(陈峰,2009)。克雷格(Clegg, 1976)比较了六个国家的产业关系系统,指出影响产业冲突的主要变量包括雇主组织的结构和态度、产业管理的态度和结构以及政府干预的形式。政府劳动部门干预产业冲突主要有两个目标:(1) 解决当前争议中的问题。(2) 建立或改进长期的产业关系行为准则。他对比了瑞典、德国、美国、法国、英国、澳大利亚六个国家在1950年到1974年间的劳动者集体行动数据,重点比较了集体行动的时间、规模、人数,同时分析了六个国家关于集体劳动争议规制方面的政策,发现争议处理程序与规则和劳动者的集体行动之间存在相关关系,如果争议处理的相关规定全面且高效,那么非官方、非宪法赋权的集体行动发生的就比较少,而如果缺少相关的规定或是规定发挥不了实际作用,或是关于集体行动的界定非常模糊,那么集体行动发生的概率就高,这一发现主要被用于解释小型集体行动。
上述研究虽然侧重角度各有不同,但是都揭示了一个共同点,即政府的规制原则和方式对于劳动者集体行动的诉求、规模,以及对地区劳动关系本身存在着相互影响的关系,这也是本研究重点关注集体行动争议的原因。