检察制度理念与新中国检察制度的实践
新中国成立之际，随着各种政权机关和制度的建构工作的加紧开展，人民检察制度的创建也随之展开。关于新中国成立初期的检察制度，更是对列宁法律监督思想理论的全面继承和对苏联检察制度的移植借鉴。根据列宁法律监督理论建立起来的苏联检察体制，是新中国检察制度建设的范本。1949年6月23日，中国人民政治协商会议筹备会第四组即中央人民政府组织法起草组，讨论通过该组组长董必武拟定的《政府组织法纲要的基本问题》，其中提出在中央人民政府之下设置最高人民检察署。[50]这一建议得到了政协筹备会常务委员会和政协全体会议的一致通过，并于1949年9月27日在《中华人民共和国中央人民政府组织法》中做出了明确的规定。该法第5条规定，“中央人民政府委员会组织……最高人民法院及最高人民检察署，以为国家的最高审判机关及检察机关”；第28条规定：“最高人民检察署对政府机关、公务人员和全国国民之严格遵守法律，负最高的法律责任”。1949年12月通过的《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》，是为新中国第一个规定检察制度的专门条例，废除过去的审检合署结构，采用审检并立且检察机关独立的体制，奠定了新中国检察制度的雏形。该条例就检察机关的性质、职权进行了明确的规定：（1）最高检察署为全国人民最高检察机关，对政府机关公务人员和全国国民之严格遵守法律，负最高检察责任。全国各级检察署，均独立行使职权，不受地方机关干涉，只服从最高人民检察署之指挥。[51]（2）最高人民检察署设检察长一人，副检察长若干人，委员若干人。（3）最高人民检察署受中央人民政府委员会之直辖，直接行使并领导下级检察署执行下列职权：①检察全国各级人民政府及公务人员和全国国民是否严格遵守人民政协共同纲领及人民政府的政策方针与法律法令；②对各级司法机关之违法判决提出抗议；③对刑事案件，适时侦查，提起公诉；④检察全国司法与公安机关犯人改造及监所之违法措施；⑤对于全国社会与劳动人民利益有关之民事案件及一切行政诉讼，均得代表国家公益参与之；⑥处理人民不服下级检察署不起诉处分之声请复议事件。（4）在下级尚未设立的地区，得委托各该地公安机关执行，但其执行，须直接受最高人民检察署的领导。
从1949年《中华人民共和国中央人民政府组织法》以及《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》确立的检察体制和具体的检察制度看，虽然检察机关与审判机关分署并立，但这种检察机关和审判机关共同隶属于国家行政机关体制设计，无疑是与列宁1922年创立社会主义检察机关体制的模式一样。那就是检察权和审判权共同构成司法权，但司法隶属于行政，而且实行了检察垂直领导。此后，新中国中央人民政府又先后于1951年制定了《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》和《各级地方人民检察署组织条例》，进一步改革和完善新中国的检察制度。1951年9月颁行的《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》，是在1949年试行条例的基础上的补充和完善，其基本的制度如检察长负责制、检察委员会议制等，仍沿袭1949年试行条例确定的原则和内容，但在职权概念、机构设置和检察权行使方式等方面，作了修正和变更。[52]其中最为重要的一个修订就是将检察垂直领导体制改为双重领导体制，即各级地方人民检察署受上级人民检察署的领导，同时又为同级人民政府的组成部分，受同级人民政府委员会的领导；省人民检察院分署受所在地区专员的指导。[53]对于这一列宁曾经坚决批评和反对的双重领导体制，为何又在新中国先是确立垂直领导随后就又选择列宁所反对的检察机关双重领导体制呢？当时的最高人民检察署副检察长李六如对此进行了说明：鉴于当时全国刚刚解放，受半封建半殖民地社会的影响，经济发展不平衡，各地人民检察机关“是一个新设立的机构，干部弱、经验少，尚需当地政府机关根据中央方针计划，就近予以指导和协助。故此时将垂直领导改为双重领导”。[54]但是，到了1954年中华人民共和国第一部《宪法》和《中华人民共和国人民检察院组织法》颁布，检察机关的垂直领导体制又重新在《宪法》和《人民检察院组织法》中予以确立。
1954年以前，新中国人民检察制度虽依据中国人民政治协商共同纲领而建立，但毕竟检察制度没有在宪法中加以确定。随着1954年9月20日第一届全国人民代表大会第一次会议制定颁布《中华人民共和国宪法》，随着该宪法关于国家各项基本制度的健全，新中国人民检察制作为国家司法制度的一部分，与审判制度并立而定型。1954年宪法规定有关人民检察制度的内容和特色，可概括为下几个方面：（1）将人民检察院与人民法院并列，作为国家司法机关构成的审检并立的司法体制，以人民法院行使国家审判权，以人民检察院行使国家检察权。（2）原人民检察署改为人民检察院，明确最高人民检察院对国务院所属各部门，地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律，行使检察权。地方各级人民检察院和专门人民检察院，依照法律规定的范围行使检察权。由此将专门人民检察机关纳入新中国检察体制。（3）申明人民检察机关实行上级领导下级、最高人民检察院统一领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，实行检察权关的垂直领导体制。（4）强调地方各级人民检察院独立行使检察权，不受地方国家机关的干涉，从而确立独立检察制度。（5）规定了人民检察院向国家权力机关负责和报告工作的制度，并明确最高人民检察长任期制。[55]1954年宪法和人民检察院组织法的公布与实施，使人民检察机关建立机构和开展检察业务有章可循，第一次使新中国人民检察机关成为独立于法院和行政机关之外的承担法律监督职能的司法机关，构成新中国人民检察制度突出审检并立的特色，从而大大推动了国家法制建设的发展，由此肇始新中国审检并立的人民检察制度的宪政之制的先河。
新中国成立后，我们在借鉴苏联的检察体制时，虽然按照自己的具体国情，对苏联的检察体制作了一些相应的改革和完善。但是，无论从1949年《中华人民共和国中央人民政府组织法》和《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》，还是从1954年《中华人民共和国宪法》及《中华人民共和国人民检察院组织法》的内容来看，我们基本上遵照列宁关于检察制度思想并依照苏联的经验来建构新中国的检察制度，尤其是在检察机关的性质、职权和领导关系上，与列宁的检察监督思想理论和苏联的检察制度体制保持了基本的一致。新中国检察制度的形成和实践与列宁的法律监督理论有着密切的联系，这正如彭真所言，“列宁在十月革命后，曾坚持检察机关的职权是维护国家法制的统一”。中国的人民检察院组织法也正是运用列宁的这一指导思想，结合中国的实际情况而制定的。[56]对照1954年所制定的《中华人民共和国检察院组织法》和《中华人民共和国宪法》中关于检察机构的规定可以看出，列宁有关检察制度的重要论述均有着重要的体现。
首先，关于检察机关的性质。列宁认为检察机关属于司法机关，苏维埃的检察机关与审判机关共同构成社会主义国家的司法机关。界定检察机关的性质是属于司法权还是属于行政权，关键要看检察机关在该国宪法中的地位以及所从事的职能活动。新中国成立初期的1954年《宪法》第六节单设一节内容规定了人民法院和人民检察院的职权和宪法地位以及基本原则，从立宪者的本意看是受列宁检察监督思想理论以及前苏联宪法规定检察机关为司法机关的制度影响，将新中国的检察机关和人民法院并列一章予以规定，检察权和审判权共同构成新中国的司法权。而且，宪法所规定的检察机关行使法律监督职权主要是通过司法活动来完成的，没有了司法活动，检察机关的法律监督职能也就失去载体而不能正常运行。所以，从新中国1954宪法规定的宪政体制和检察机关所从事的活动来讲，新中国的立宪者是将检察机关定位于司法机关的。这种设计毫无疑问是受到列宁否定检察机关的行政性将检察权归属于司法权的思想的影响。
其次，关于检察机关的职权。1954年《中华人民共和国宪法》第81条第1款以及1954年《中华人民共和国人民检察院组织法》第3条明确规定：“中华人民共和国最高人民检察院对于国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律，行使检察权。”此外1954年《中华人民共和国人民检察院组织法》第8条还规定：“最高人民检察院发现国务院所属各部门和地方各级国家机关的决议、命令和措施违法的时候，有权提出抗议”；“地方各级人民检察院发现本级国家机关的决议、命令和措施违法的时候，有权要求纠正；如果要求不被接受，应当报告上一级人民检察院向它的上一级机关提出抗议。地方各级人民检察院发现国务院所属各部门和上级地方国家机关的决议、命令和措施违法的时候，应当报告上级人民检察院处理。”“人民检察院对于违法的决议、命令和措施，无权直接撤销、改变或者停止执行；对于人民检察院的要求或者抗议，有关国家机关必须负责处理和答复。”从这些条款看来，检察机关的设置体现了一种对国家机关，特别是国家行政机关的活动进行全方位监督的理念。而且这些规定意味着，检察机关不单是仅就刑事案件提起公诉的机关，而且也是对最高国家行政机关以及地方国家机关，包括国家工作人员和全体公民是否遵守法律进行监督的机关。其中有关对行政和地方国家机关工作的监督的规定，明确地体现和反映了列宁要求检察机关行使一般法律监督职能保证法制统一的思想精神。检察机关除了履行一般监督的职能外，还必须承担起诉讼监督的法律职能。对此，当时最高人民检察院张鼎臣检察长指出：“各级人民检察院积极进行了审查批准逮捕人犯的工作和刑事案件的起诉工作，及时地逮捕了罪应逮捕的反革命分子和其他犯罪分子，依法提起公诉，交付审判，并通过侦查监督和审判监督工作，防止和纠正了一些错捕、错判案件，保护了人民的民主权利。经过一年来的建设，各级人民检察院的组织与业务基础比过去加强了，目前已基本上普遍建立了各级检察机构；在业务方面，也已经为健全刑事案件的侦查、起诉工作打下了基础，并创造了进一步开展其他各项检察业务的条件”。[57]
最后，在检察机关的活动原则与领导体制上，1954年《宪法》第81条第2款规定：“地方各级国家人民检察院和专门人民检察院在上级人民检察院的领导下，并且一律在最高人民检察院的统一领导下，进行工作。”第83条规定，“地方各级人民检察院独立行使职权，不受地方国家机关的干涉”；1954年的《人民检察院组织法》第6条也作了同样的规定。在这里，宪法和检察院组织法确立了检察制度得以良性运作的必不可少的两个条件：一是排除地方对检察工作的影响，规定地方各级人民检察院在行使检察职权时，不受地方国家机关的干涉；二是实行领导体制上的垂直领导，排除地方通过任免程序来干扰检察院的工作[58]。在宪法和人民检察院组织法规定的这种体制之下，地方各级检察院一律受最高人民检察院领导，而由最高人民检察院代表检察系统向全国人大及其常委会负责。1954年《宪法》第84条和《人民检察院组织法》第7条规定：“最高人民检察院对全国人民代表大会负责并报告工作；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。”从这些条文规定看，应当说，也是反映列宁的检察制度构想和列宁关于检察机关受国家最高立法机关领导的思想。在新中国成立初期的一段时期内，检察机关曾一度实行双重领导制，但在制定宪法的过程中，就重新贯彻列宁在《论“双重”领导和法制》一文中关于检察机关垂直领导的思想，新中国的立宪者将双重领导改为垂直领导并在1954年的《宪法》和《检察院组织法》中予以规定。对此，新中国的领导人之一董必武在宪法颁布前指出：“大家将在宪法草案初稿中看到完全按照列宁所指示的原则，规定检察机关垂直领导，独立行使职权。”[59]自此，列宁苦苦追求探索的检察机关垂直领导体制，在社会主义新中国的宪政体制中确立下来。
但是，不久之后的1957年反右斗争开始，新中国的政治进入“左”倾错误干扰的艰难时期，人为的阶级斗争成为人们盛会中的主要内容，轻视法治导致人治的现象层出不穷。反右斗争的结果是：取消检察机关的垂直领导体制；限制检察机关的一般监督职能；确立党委审批案件制度。[60]到了1967年“文化大革命”阶段，各级检察机关由造反派组织夺权，检察制度被实际上废弃，检察工作陷入瘫痪。1968年12月，毛泽东批准最高人民检察院军代表、最高人民法院军代表，内务部军代表和公安部领导小组向中共中央及中央“文化大革命”写的“关于撤销高检院、内务部、内务办3个单位，公安部、高法院留下少数人的请示报告”，在无法的状态中正式废除检察制度。“文化大革命”中检察制度被废除，但原有关于起诉检举犯罪的职能被群众专政指挥部、公检法军事管制小组和人民革命委员会保卫组取代行使。[61]这些机构检举起诉犯罪完全不依法定制度和程序，随心所欲地侵害人民生命、自由及财产等权益的事例，罄竹难书。[62]1975年1月第四届全国人民代表大会第一次会议通过的宪法确认：“检察机关的职权由各级公安机关行使”，从而使新中国的检察制度第一次在国家根本大法的形式下走向最低谷，这种局面一直持续到1978年。总之，从1957年反右到“文化大革命”结束的1978年，新中国检察制度的发展历经曲折和困难，与新中国法制一样经历了跌宕起伏艰难的命运历程，它的衰落直接原因则为新中国持有法律虚无主义的个别领导者“左”的错误指导思想所决定。从检察制度被排斥到废除的历史可以看到，即使是以“为人民服务”为宗旨的先进执政党领导的人民民主专政权，亦难以摆脱中国封建专制时代的那种“君可立法亦可废法”，然而实际上不依靠法制的束缚。其结果不仅是损害人民的利益，而且也损害统治阶级的整体利益和长远利益。[63](https://www.daowen.com)
1979年，我国重新制定了《中华人民共和国检察院组织法》，恢复检察机关的建制并对检察制度进行了改革。关于修订《检察院组织法》的基本精神，根据彭真的介绍，基本上仍然是以列宁的法律监督思想为理论基础来进行制度恢复和改进完善检察制度的。1979年《中华人民共和国检察院组织法》规定的内容同1954年的《中华人民共和国检察院组织法》相比较，该次修订主要围绕着四个方面来进行：一是明确规定检察院的性质是国家的法律监督机关。为此，在组织法中的第9条专门规定：“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉”。二是在检察长的任命方式上，规定地方各级人民检察院检察长由地方各级人民代表大会民主选举产生，并报上级人民检察院检察长提请该级人民代表大会常务委员会批准。省、自治区、直辖市的人民检察院检察长、副检察长、检察委员会委员，在本级人民代表大会或它的常务委员会选举产生或任命以后，都要报经最高人民检察院检察长提请全国人民代表大会常务委员会批准。同时，各级人民检察院都设立检察委员会，实行民主集中制，讨论决定重大案件和其他重大问题。三是检察院实行双重领导关系，即地方各级人民检察院对同级人民代表大会和它的常务委员会负责并报告工作，同时受上级人民检察院领导，以保证最高人民检察院对全国实行统一的法律监督。四是检察权仅限于法律监督权，取消检察院一般监督的权力。检察院对于国家机关和国家工作人员的监督，只限于违反刑法，需要追究刑事责任的案件。至于一般违反党纪、政纪并不触犯刑法，概由党的纪律检查部门和政府机关去处理。[64]1979年《检察院组织法》基本上确立了我国当代的检察制度格局，此后虽有修订，但主要的原则没有变化。
中国的检察制度实践深受列宁法律监督思想的影响，但是中国借鉴列宁的法律监督思想以及苏联的检察制度的实践经验的过程则是一个流变的过程，其间也就是一个以列宁法律监督思想为理论逻辑的苏联检察制度中国化的过程。这一过程经历了由完全照搬和移植到根据中国的国情进行中国化的过程，这一过程也可以说是列宁法律监督思想在我国的发展。我国在借鉴和引进列宁的法律监督思想和苏联检察制度的经验时，把革命导师的理论思想以及成熟的国际经验同本国的国情结合起来。在检察制度的许多方面有自己的创造和发展，这些发展当然不排除合理与否的争议，但是在借鉴的过程中形成了鲜明的“中国特色”。在当今借鉴和学习列宁的法律监督理论过程中，我国的发展检察监督制度主要体现在以下几个方面：
其一，我国检察机关的法律监督是人大之下的专门监督，不是苏联式的最高监督。虽然苏联的检察机关也是司法机关并受最高权力机关领导，但是苏联宪法和有关法律，把最高监督权授予了检察机关由检察机关行使国家的最高检察权，由此在苏联就把检察监督称为“最高监督”。而在我国，宪法规定最高国家权力机关监督宪法和法律的实施，是最高层次的监督。检察机关的法律监督职权来源于国家权力机关，受国家权力机关的监督，因而检察机关的检察监督并非如苏联那样的“最高监督”。
其二，当下我国的检察机关行使的法律监督权基本限于犯罪监督和诉讼监督，检察机关的法律监督职能不像列宁所讲的那样行使“一般监督”职能。虽然新中国成立初期曾将一般监督规定在宪法和检察院组织法中，1979年重建检察机构修订《检察院组织法》时，却没有再纳入一般监督的规定。根据列宁的法律监督思想，检察长有权对国家管理机关、企业、组织、公职人员和公民执行法律的情况实行监督，通过监督，使机关和组织发布的文件符合宪法和立法文件及政府决议，使公职人员和公民都准确、统一地执行法律。这种对机关、组织和个人所进行的“一般监督”是苏联检察制度的重要特点。我国立法上也曾赋予检察机关的“一般监督”职权，但因难以实行而最终摒弃。
其三，我国当下的检察机关在领导体制上未实行“垂直领导，而是实行双重领导，既接受上级检察机关的领导又接受同级人民代表大会的领导。”从新中国成立初期接受列宁的检察监督思想和移植借鉴苏联的检察制度，我国检察机关曾实行过“垂直领导”。但是对检察领导体制的选择是一波三折，几经变革，演变至今形成当下现行的非常特殊的检察机关领导体制：检察机关上下级之间是领导关系，同时各级检察机关受本级党委的领导——业务工作上主要由上级领导，人事任免上主要由地方党委领导；此外，各级检察机关由同级国家权力机关产生，向其负责并报告工作，受其监督。这样的领导体制，很难对地方的领导人员职务犯罪形成制约机制，也很难发挥检察机关反腐的监督作用。为什么列宁探索成功有效制约官僚主义、惩治腐败和维护法制统一的检察垂直领导体制不能继续在中国的检察制度中存在呢？值得深思！也值得探索和改革，回归列宁，实行检察垂直领导，让本应能有效防范和惩治腐败利剑的检察制度确立权威！
其四，在刑事诉讼中确立了公安机关、人民检察院和人民法院分工负责，互相配合，互相制约的原则。这在世界各国的法律规定中是前所未有的，是我国检察制度中具有中国特色的一个显著表现。
其五，我国检察机关内部设立检察委员会，实行合议制，贯彻民主集中制原则，而非采取检察长一人负责制。这在一定程度上有利于检察工作中集思广益，发挥集体的智慧和力量，防止个人专断。[65]
对于引进和移植苏联的检察法律制度，我们需要反思的是：苏联检察制度中的检察机关独立于地方的垂直领导体制以及检察机关对于国家机关的一般监督职能，乃是列宁法律监督思想及苏联检察制度的精髓与优良品质。为什么恰恰在这些方面，新中国开创者却反而欠缺审慎的思量和辩证的继受思想而对检察垂直领导的体制以及一般监督大加挞伐和弃置不用呢？笔者认为，反对检察机关垂直领导和对于国家机关进行一般监督这一问题的根源在于古来已久的特权不愿受到法制监督的特权思想的表现。时至今日，以列宁法律监督思想为理论基础的苏联在检察机关领导体制上的某些刚性制度和果敢实践，对我国目前的检察改革仍是有借鉴和学习的价值。